特色小鎮(zhèn) 控數(shù)量提質量(政策解讀)

國家發(fā)改委、自然資源部、生態(tài)環(huán)境部等10部委日前聯(lián)合對外發(fā)布《全國特色小鎮(zhèn)規(guī)范健康發(fā)展導則》(以下簡稱《導則》)，突出規(guī)范管理導向和要求，圍繞空間布局、質量效益等方面，對全國特色小鎮(zhèn)發(fā)展提出了13項具體指標。

“《導則》細化提出了特色小鎮(zhèn)的建設標準、規(guī)范管理措施和底線紅線要求，旨在推動特色小鎮(zhèn)在規(guī)范健康發(fā)展的道路上穩(wěn)步前行。”國家發(fā)改委規(guī)劃司有關負責人說。

盲目發(fā)展得到扭轉

浙江湖州，德清地理信息特色小鎮(zhèn)匯集約400家行業(yè)頂尖企業(yè)及科研機構，聚焦衛(wèi)星導航、智慧出行等大項目；福建寧德，鋰電新能源特色小鎮(zhèn)依托龍頭企業(yè)，引導上下游產業(yè)不斷集聚；四川成都，溫江“三醫(yī)”研發(fā)特色小鎮(zhèn)吸引62個醫(yī)療醫(yī)藥醫(yī)械類研發(fā)項目落地……

近年來，我國涌現(xiàn)出一批精品特色小鎮(zhèn)，促進了經濟轉型升級和新型城鎮(zhèn)化建設?！安簧倬诽厣℃?zhèn)成為經濟高質量發(fā)展的新平臺、新型城鎮(zhèn)化建設的新載體、城鄉(xiāng)融合發(fā)展的新支點。”國家發(fā)改委規(guī)劃司有關負責人介紹，各省份現(xiàn)有特色小鎮(zhèn)約1600個，共吸納約440萬人就業(yè)。

然而，一些地區(qū)在建設發(fā)展過程中，出現(xiàn)了概念混淆、內涵不清、主導產業(yè)薄弱等問題。國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心主任史育龍介紹，近年來，國家發(fā)改委會同有關部門持續(xù)推動特色小鎮(zhèn)規(guī)范糾偏，提出規(guī)范性管理措施，清理虛假虛擬“特色小鎮(zhèn)”。經過糾偏，各地區(qū)特色小鎮(zhèn)清單管理機制初步建立，目前在31個省份中，19個省份清單內的數(shù)量少于50個，盲目發(fā)展現(xiàn)象得到扭轉。

《導則》明確了若干規(guī)范性控制性要求、普適性操作性指引，有利于鞏固上一階段清理糾偏成果，正確引導特色小鎮(zhèn)規(guī)范健康發(fā)展。

量化指標明確建設要求

《導則》明確，特色小鎮(zhèn)是現(xiàn)代經濟發(fā)展到一定階段產生的新興產業(yè)布局形態(tài)，是規(guī)劃用地面積一般為幾平方公里的微型產業(yè)集聚區(qū)，既非行政建制鎮(zhèn)、也非傳統(tǒng)產業(yè)園區(qū)。應堅持少而精、少而專方向，在確實具備客觀實際基礎條件的前提下確立主導產業(yè)，宜工則工、宜商則商、宜農則農、宜游則游，找準優(yōu)勢、凸顯特色。

“特色小鎮(zhèn)發(fā)展過程中出現(xiàn)的偏差和問題主要集中在兩個方面，一是空間選址、范圍和布局失準失當，二是產業(yè)發(fā)展所體現(xiàn)的特色、質效和活力不足，產業(yè)發(fā)展問題又往往與空間問題緊密相關?！闭憬髮W公共管理學院教授張蔚文表示?！秾t》主要從這兩個方面提出13項具體指標。

空間方面主要有5項指標。即規(guī)劃用地面積下限原則上不少于1平方公里，規(guī)劃用地面積上限原則上不多于5平方公里，規(guī)劃用地中建設用地面積原則上不少于1/2平方公里，建設用地中住宅用地占比原則上不超過30%、鼓勵控制在25%以下，綠化覆蓋率原則上不低于30%。

質效方面主要有8項指標。即特色產業(yè)投資占總投資比例原則上不低于60%，建設期內建設用地畝均累計投資額原則上不低于200萬元/畝，全員勞動生產率原則上不低于20萬元/人，單個特色小鎮(zhèn)吸納就業(yè)人數(shù)原則上不少于2000人，建設用地畝均繳納稅收額原則上不低于10萬元/年，“三新”經濟增加值占生產總值比重原則上不低于20%，先進制造、科技創(chuàng)新、創(chuàng)意設計、數(shù)字經濟等特色小鎮(zhèn)研發(fā)經費投入強度原則上不低于2.5%，文化旅游類特色小鎮(zhèn)接待游客人數(shù)原則上不少于50萬人次/年。

“提出特色小鎮(zhèn)建設用地面積下限，是保障特色小鎮(zhèn)產業(yè)、功能和形態(tài)的空間基礎?！笔酚堈f，特色小鎮(zhèn)是微型產業(yè)集聚區(qū)，需要一定規(guī)模的建設用地作為支撐。國家發(fā)改委數(shù)據(jù)顯示，現(xiàn)有的特色小鎮(zhèn)，每個建設用地面積都超過了1/2平方公里，平均值約0.9平方公里。

明確建設用地面積下限，也是清理虛假“特色小鎮(zhèn)”的重要依據(jù)。調研發(fā)現(xiàn)，虛假“特色小鎮(zhèn)”主要是單體項目和行政建制鎮(zhèn)，一些地方把用地幾十畝甚至幾畝的項目命名為“特色小鎮(zhèn)”，或者把幾十平方公里的行政建制鎮(zhèn)命名為“特色小鎮(zhèn)”，都偏離了特色小鎮(zhèn)本質和核心內涵。

嚴防房地產化傾向

“各地區(qū)普遍反映，希望國家層面明確特色小鎮(zhèn)建設用地中住宅用地占比的量化要求。否則，各地區(qū)既無法嚴防特色小鎮(zhèn)房地產化傾向，又可能出現(xiàn)各自解讀、標準不一、走樣變形等亂象?！眹野l(fā)改委規(guī)劃司有關負責人說。

指標是基于實際需求的科學設定。特色小鎮(zhèn)內建設用地主要用于發(fā)展特色產業(yè)，其中的住宅用地主要用于滿足就業(yè)人員自住需求和職住平衡要求。各省份絕大部分特色小鎮(zhèn)的住宅用地占比低于30%，參考2019年全國城鎮(zhèn)的住宅用地占建設用地比例約38%的數(shù)值，按照從嚴從緊原則，將特色小鎮(zhèn)的住宅用地占比設置為原則上不超過30%，是比較合理的選擇。

“特色小鎮(zhèn)確實需要一定比例的居住空間，但住宅用地比例過高，往往會擠占產業(yè)空間，影響特色小鎮(zhèn)吸引集聚先進要素、承載細分高端產業(yè)和集約高效利用空間，甚至導致房地產化?！眹野l(fā)改委規(guī)劃司有關負責人說，《導則》提出特色小鎮(zhèn)建設用地的面積下限和住宅用地比例上限，是防止特色小鎮(zhèn)走樣變形的重要舉措。

國家發(fā)改委規(guī)劃司有關負責人指出，30%的控制性數(shù)值是最高值，而不是平均值。

落實清單管理制度

根據(jù)《導則》，特色小鎮(zhèn)發(fā)展要嚴守合規(guī)用地底線，嚴格落實永久基本農田、生態(tài)保護紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界三條控制線；要嚴守生態(tài)環(huán)保底線，嚴禁違法違規(guī)占地，嚴禁挖湖造景、破壞自然生態(tài)；嚴守債務防控底線，縣級政府法定債務風險預警地區(qū)不得通過政府舉債建設；嚴守房住不炒底線；嚴守安全生產底線，健全規(guī)劃、選址、建設、運維全過程安全風險管控制度。

張蔚文說，對特色小鎮(zhèn)實行統(tǒng)一管理有利于統(tǒng)一政策、規(guī)范發(fā)展，防止走偏?！秾t》進一步明確特色小鎮(zhèn)將建立全生命期管理機制，各地應建立本省份特色小鎮(zhèn)清單。人均GDP少于1萬美元省份的清單內特色小鎮(zhèn)原則上不多于50個，鼓勵控制在30個以內。

國家發(fā)改委規(guī)劃司有關負責人表示，對已建立清單且特色小鎮(zhèn)數(shù)量合理的省份，國家發(fā)改委將繼續(xù)指導其開展動態(tài)調整、優(yōu)勝劣汰；對已建立清單但特色小鎮(zhèn)數(shù)量較多的幾個省份，協(xié)調引導其減少數(shù)量、提高質量；對清單尚未經省級政府審核后印發(fā)的，督促其抓緊履行報批程序、盡快確定清單。未納入各省份特色小鎮(zhèn)清單的，各單位各機構不得自行冠名“特色小鎮(zhèn)”或自行開工建設。對行政建制鎮(zhèn)錯誤命名的虛假“特色小鎮(zhèn)”、單純房地產開發(fā)等項目自我冠名的“某某小鎮(zhèn)”，以及停留在紙面上、并未開工建設的虛擬“特色小鎮(zhèn)”，地方各級政府要推動立即除名、撤除宣傳內容。

本報記者 陸婭楠