國家公園來了 留住“大自然本色之美”

世界自然保護(hù)聯(lián)盟（IUCN）將國家公園定義為“一片比較廣大的、具有高度美學(xué)價(jià)值的自然景觀?！?/p>

雖然我國今年剛剛設(shè)立國家公園，實(shí)際上早年間一直在做自然保護(hù)工作。

數(shù)據(jù)顯示，截至2013年底，國家森林公園總面積121000平方千米，連同省級和縣級公園，全國森林公園體系年旅游接待總量5.89億人次。多種類型的自然保護(hù)地體系，基本覆蓋了我國絕大多數(shù)重要的自然生態(tài)系統(tǒng)和自然遺產(chǎn)資源。

2013年，我國第一次提到“建立國家公園體制”，建立國家公園體制成為一個(gè)重要的生態(tài)保護(hù)議題。2015年，12部門聯(lián)合發(fā)布《建立國家公園體制試點(diǎn)方案》(以下簡稱《方案》)，醞釀已久的國家公園體制改革正式啟動(dòng)。

經(jīng)過5年的探索，今年10月12日，我國首批5處國家公園正式設(shè)立，分別是三江源、大熊貓、東北虎豹、海南熱帶雨林、武夷山。首批國家公園涉及青海、西藏、四川等10個(gè)省份，保護(hù)面積達(dá)23萬平方公里，涵蓋近30%的陸域國家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)植物種類。

世界各國陸續(xù)建立國家公園

根據(jù)世界自然保護(hù)聯(lián)盟（IUCN）的保護(hù)地體系，國家公園被定義為“一片比較廣大的、具有高度美學(xué)價(jià)值的自然景觀。由政府批準(zhǔn)設(shè)立，其內(nèi)部阻止或取締人類的占據(jù)和開發(fā)，公園內(nèi)的生態(tài)、地貌或美學(xué)實(shí)體受到切實(shí)尊重，觀光活動(dòng)必須以游憩、教育及文化陶冶為目的”。

雖然各國對國家公園的定義和標(biāo)準(zhǔn)有所不同，但是對國家公園價(jià)值和功能的認(rèn)識與世界自然保護(hù)聯(lián)盟是一致的。

清華大學(xué)國家公園研究院院長楊銳提到，國家公園的最初概念來源于英國，是在人類大規(guī)模開發(fā)大自然的背景下，或者說壓力下誕生的。

19世紀(jì)30年代，美國著名風(fēng)情畫家喬治·卡特林在采風(fēng)途中，親眼目睹了美國西部大開發(fā)對當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境和印第安文明的巨大破壞，隨后向當(dāng)時(shí)的美國政府提議，應(yīng)設(shè)立“比任何人想象中都要大得多的超級大公園”，以保護(hù)園內(nèi)所有原生態(tài)的自然環(huán)境和文化風(fēng)俗，并體現(xiàn)“大自然的本色之美”。

《中南林業(yè)調(diào)查規(guī)劃》雜志2014年發(fā)表的《中國國家公園體制建設(shè)必要性分析與探討》中提到，進(jìn)入20世紀(jì)以后，世界各國陸續(xù)建立了國家公園。

目前，世界上直接冠以“國家公園”之名的國家公園有3740個(gè)；截至2014年3月，世界保護(hù)區(qū)委員會(WCPA)數(shù)據(jù)庫中統(tǒng)計(jì)的屬于國家公園(II類)的數(shù)量為5219個(gè)。

楊銳在《美國國家公園體系的發(fā)展歷程及其經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)》提及，從1872年至2001年，國家公園運(yùn)動(dòng)已經(jīng)發(fā)展到世界上225個(gè)國家和地區(qū)，從單一的國家公園概念衍生出“國家公園與保護(hù)區(qū)體系”、“世界遺產(chǎn)”、“生物圈保護(hù)區(qū)”等相關(guān)概念。

楊銳表示，100多年來，世界國家公園運(yùn)動(dòng)在思想認(rèn)識方面也有一個(gè)變化的過程，比如，保護(hù)對象上，從視覺景觀保護(hù)走向生物多樣性保護(hù)；保護(hù)方法上，從消極保護(hù)走向積極保護(hù)；保護(hù)力量上，從政府一方走向多方參與；空間結(jié)構(gòu)上，從散點(diǎn)狀走向網(wǎng)絡(luò)狀。

我國早期的自然保護(hù)地體系

早年間，中國一直在做自然保護(hù)工作。

新中國成立以來，特別是改革開放以來，我國自然生態(tài)系統(tǒng)和自然遺產(chǎn)保護(hù)事業(yè)快速發(fā)展，1982年就啟動(dòng)了風(fēng)景名勝區(qū)體系建設(shè)。

西南大學(xué)從事國家公園及保護(hù)區(qū)可持續(xù)旅游研究副教授王連勇在論文《創(chuàng)建統(tǒng)一的中華國家公園體系——美國歷史經(jīng)驗(yàn)的啟示》中提到，1982年和1988年，國務(wù)院公布了第一批和第二批國家重點(diǎn)風(fēng)景名勝區(qū)名單。

在上世紀(jì)開始設(shè)立的保護(hù)區(qū)中，截至2013年底，國務(wù)院公布“國家級自然保護(hù)區(qū)”407處，公布“國家級風(fēng)景名勝區(qū)”225處，國家林業(yè)局批建“國家森林公園”779處。225處國家級風(fēng)景名勝區(qū)總面積約占國土面積1%，196處國家級風(fēng)景名勝區(qū)不完全統(tǒng)計(jì)的游客人數(shù)在2010年為4.98億人次。

截至2013年底，國家森林公園總面積121000平方千米，連同省級和縣級公園，全國森林公園體系年旅游接待總量5.89億人次。

多種類型的自然保護(hù)地體系，基本覆蓋了我國絕大多數(shù)重要的自然生態(tài)系統(tǒng)和自然遺產(chǎn)資源。

然而各類自然保護(hù)地體系建設(shè)與管理還缺乏科學(xué)完整的技術(shù)規(guī)范體系，保護(hù)對象、目標(biāo)和要求還沒有科學(xué)的區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)。

同一個(gè)自然保護(hù)地存在著部門割裂、多頭管理、碎片化現(xiàn)象，社會公益屬性和公共管理職責(zé)不夠明確，土地及相關(guān)資源產(chǎn)權(quán)不清晰，保護(hù)管理效能不高，盲目建設(shè)和過度開發(fā)現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。

囿于既有的國家自然資源管理模式，中國的國家公園體系一直沒有建立起來。

《中南林業(yè)調(diào)查規(guī)劃》雜志2014年發(fā)表的《中國國家公園體制建設(shè)必要性分析與探討》中提到，中國內(nèi)陸地區(qū)真正按照國際規(guī)范模式來建設(shè)和管理國家公園，始于云南普達(dá)措國家公園的建立，它是由地處三江并流遺產(chǎn)區(qū)的屑都湖、尼汝片區(qū)和碧塔海地區(qū)組成，總面積為1993平方千米。

2008年6月，國家林業(yè)局批準(zhǔn)云南省作為中國國家公園建設(shè)試點(diǎn)??；同年9月，素有“紅松故鄉(xiāng)”美譽(yù)之稱的原始森林區(qū)———黑龍江湯旺河又被國家環(huán)境保護(hù)部和國家旅游局選定為中國國家公園試點(diǎn)建設(shè)單位。

楊銳提到，改革開放之后，中國經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展，大家對自然保護(hù)重要性的認(rèn)識也在逐漸提升。2012年十八大之后，生態(tài)文明建設(shè)變得越來越重要，自然保護(hù)地的整合優(yōu)化、體系化、提高效率這些需求就勢必抬上桌面。

五大國家公園正式設(shè)立

2013年，黨的十八屆三中全會明確提出了“建立國家公園體制”的改革目標(biāo)。2015年1月20日，國家發(fā)改委聯(lián)合中編辦、國土、財(cái)政、建設(shè)、農(nóng)業(yè)、水利、環(huán)保、林業(yè)、旅游、文物及法制辦等12個(gè)部門，聯(lián)合發(fā)布《建立國家公園體制試點(diǎn)方案》(以下簡稱《方案》)，標(biāo)志著醞釀已久的國家公園體制改革正式啟動(dòng)。

2017年9月，中共中央辦公廳國務(wù)院辦公廳印發(fā)《建立國家公園體制總體方案》，要求對自然生態(tài)進(jìn)行最嚴(yán)格的保護(hù)，并世代傳承下去。十九大報(bào)告更是提出“構(gòu)建國土空間開發(fā)保護(hù)制度，完善主體功能區(qū)配套政策，建立以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系”。

截至2020年，我國已經(jīng)開展了三江源、東北虎豹、大熊貓等10個(gè)國家公園試點(diǎn)，總面積22.29萬平方公里。涵蓋了原來多種類型的保護(hù)地，包含了3處世界自然遺產(chǎn)（大熊貓、神農(nóng)架和普達(dá)措）、1處世界文化遺產(chǎn)（八達(dá)嶺長城）和1處世界自然文化雙遺產(chǎn)（武夷山），涉及青海、吉林、黑龍江、四川、陜西、甘肅等12個(gè)省份。

試點(diǎn)的地區(qū)均為資源價(jià)值較高且具有生態(tài)文明發(fā)展價(jià)值的區(qū)域，保護(hù)不同類型的生態(tài)系統(tǒng)或野生動(dòng)植物。

2021年10月，中國正式設(shè)立三江源、大熊貓、東北虎豹、海南熱帶雨林、武夷山等第一批國家公園，保護(hù)面積達(dá)23萬平方公里，涵蓋近30%的陸域國家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)植物種類。

楊銳指出，2013年十八屆三中全會提出“建立國家公園體制”時(shí)，中國正處于工業(yè)文明疊加生態(tài)文明、工業(yè)化疊加信息化發(fā)展的特殊歷史時(shí)期，同時(shí)生態(tài)學(xué)也已經(jīng)成為系統(tǒng)的，可以指導(dǎo)自然和生態(tài)保護(hù)實(shí)踐的知識體系。

中國成為世界上第一個(gè)，目前也是唯一一個(gè)將生態(tài)文明作為國家戰(zhàn)略系統(tǒng)部署和落實(shí)的國家；同時(shí)也是各種生態(tài)保護(hù)和修復(fù)實(shí)踐規(guī)模最大、類型最為豐富的國家之一。以此為背景，中國國家公園體制建設(shè)在起步階段就具有起點(diǎn)高和后發(fā)優(yōu)勢明顯的特征。

國家公園既不同于嚴(yán)格的自然保護(hù)區(qū)，也不同于一般的旅游景區(qū)。國家公園通過較小范圍的適度開發(fā)實(shí)現(xiàn)大范圍的有效保護(hù)，達(dá)到保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)完整性的目的，又為公眾提供了旅游、科研、教育、娛樂的機(jī)會和場所。

其中，大熊貓國家公園核心保護(hù)區(qū)原則上只對科學(xué)研究、考察、監(jiān)測等活動(dòng)開放，但一般控制區(qū)會劃出一定范圍對公眾開放。

目前，武夷山國家公園管理局也在國家公園內(nèi)設(shè)立了核心保護(hù)區(qū)和一般控制區(qū)。核心保護(hù)區(qū)內(nèi)嚴(yán)禁訪客進(jìn)入，而一般控制區(qū)內(nèi)又分為嚴(yán)格控制區(qū)、生態(tài)修復(fù)區(qū)和傳統(tǒng)利用區(qū)，在嚴(yán)格控制區(qū)內(nèi)允許開展低干擾的生態(tài)游憩活動(dòng)，如科學(xué)考察等特殊需求需經(jīng)國家公園管理部門同意后在專業(yè)向?qū)У膸ьI(lǐng)下進(jìn)入。在生態(tài)修復(fù)區(qū)和傳統(tǒng)利用區(qū)內(nèi)，允許訪客進(jìn)入，嚴(yán)格控制游憩利用強(qiáng)度，采取訪客預(yù)約機(jī)制。

在一般控制區(qū)內(nèi)會進(jìn)行以公益性為主的游憩項(xiàng)目規(guī)劃，旅游的概念在未來會融入到游憩的概念中，并打造全民公益性的文化產(chǎn)品，目前這些規(guī)劃還在起步中。

諸多問題仍需解決

國家公園研究院院長唐小平在接受新京報(bào)記者采訪時(shí)表示，首批公布的5處國家公園具有典型的生態(tài)功能代表性，其生態(tài)區(qū)位也極為重要?！霸谠圏c(diǎn)建設(shè)的這幾年里，這些地方在自然生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)方面取得的成效非常明顯”。

比如地處青藏高原腹地的三江源國家公園，是我國生態(tài)安全屏障的關(guān)鍵區(qū)。它對高海拔濕地、荒漠戈壁、高寒草原草甸等高寒生態(tài)系統(tǒng)進(jìn)行了最大范圍的保護(hù)，并把長江、黃河、瀾滄江源頭區(qū)域全部納入國家公園范圍。大熊貓國家公園、東北虎豹國家公園守護(hù)著大熊貓、東北虎、東北豹等珍貴、瀕危野生動(dòng)物，以及以這些旗艦物種為傘護(hù)種的重要生態(tài)系統(tǒng)；海南熱帶雨林國家公園、武夷山國家公園則主要保護(hù)熱帶、亞熱帶重要森林生態(tài)系統(tǒng)。

楊銳認(rèn)為，第一批國家公園正式設(shè)立，是“萬里長征”邁出的第一步，下一步就是如何走出有中國特色的國家公園治理道路。

由于我國國家公園占地面積大、保護(hù)對象多樣、原有的保護(hù)地遺留問題依然存在，所涉及的利益相關(guān)者關(guān)系復(fù)雜，保護(hù)和管理難度較大。

2017年，《旅游學(xué)刊》發(fā)表的《境外國家公園社區(qū)管理沖突：表現(xiàn)、溯源及啟示》一文中提到，在國家公園建設(shè)的不同階段，所面臨的社區(qū)（原住民）沖突是不同的，社區(qū)沖突帶來的社會問題會伴隨建設(shè)進(jìn)程而不斷演化。

在整合優(yōu)化歸并過程中，國家公園的試點(diǎn)建設(shè)與原住居民也存在著矛盾。在唐小平看來，劃區(qū)以后進(jìn)行的“差別化管理”起到了很大的作用。

“核心保護(hù)區(qū)的原住居民，今后要陸續(xù)遷移出來，暫時(shí)不能遷移出來的，我們會設(shè)定過渡區(qū)，慢慢往外移，嚴(yán)格控制核心保護(hù)區(qū)的新增人口。在國家公園的控制區(qū)，我們會劃定一個(gè)大致的生產(chǎn)生活范圍，目的是為了讓生產(chǎn)規(guī)模不能肆意擴(kuò)大，同時(shí)也保障原住居民的生活不受影響，一些傳統(tǒng)的種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)也都能開展?！?/p>

他表示，以后也將繼續(xù)引導(dǎo)原住居民進(jìn)行產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型。除了在規(guī)定范圍內(nèi)從事生態(tài)的種植、養(yǎng)殖外，也可以參與到國家公園的體驗(yàn)服務(wù)建設(shè)中來，比如開設(shè)農(nóng)家樂、做園區(qū)引導(dǎo)等服務(wù)性工作。此外，也積極鼓勵(lì)原住居民參與園區(qū)的生態(tài)管護(hù)工作。

國家公園具有重要的科學(xué)和研究價(jià)值，科研與監(jiān)測，也是國家公園的主要功能之一。

北京師范大學(xué)生命科學(xué)學(xué)院副教授、東北虎豹生物多樣性國家野外科學(xué)觀測研究站副站長馮利民說，東北虎豹國家公園目前已建立了完整的科學(xué)支撐平臺，包括處于世界領(lǐng)先水平的東北虎豹天地空一體化監(jiān)測系統(tǒng)。

《當(dāng)代旅游》發(fā)表的《淺析中國國家公園建設(shè)中存在的問題及對策分析》中提出，中國國家公園處于發(fā)展建設(shè)的起步時(shí)期，面臨著諸多問題，包括缺少完善的法律保障、缺少有效的保護(hù)措施和專業(yè)完善的管理體系、缺少科研教育功能的開發(fā)等問題，制約著國家公園進(jìn)一步的發(fā)展。

對于國家公園的內(nèi)部管理問題，該文提出，應(yīng)從四個(gè)方面解決。

第一，國家公園立法應(yīng)該提上日程。通過獨(dú)立立法，根據(jù)每個(gè)公園不同的情況進(jìn)行管理，是目前最行之有效的方法。

中國目前還缺少與國家公園相關(guān)法律的存在。中國國家公園的法律法規(guī)要為國家公園的成立、邊界劃定、規(guī)劃設(shè)計(jì)、預(yù)算、游憩服務(wù)等各個(gè)方面提供系統(tǒng)完備的法律法規(guī)依據(jù)和保障，要盡量使規(guī)定細(xì)節(jié)化具體化，用法律法規(guī)的形式和力量來進(jìn)行規(guī)范和保護(hù)。

第二，堅(jiān)持生態(tài)保護(hù)優(yōu)先。國家公園開發(fā)應(yīng)注重生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，促進(jìn)生態(tài)環(huán)境和旅游業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展，形成可持續(xù)發(fā)展的旅游經(jīng)濟(jì)模式。禁止在國家公園內(nèi)搞開發(fā)性項(xiàng)目。建筑風(fēng)格力求與當(dāng)?shù)刈匀画h(huán)境和風(fēng)俗民情相協(xié)調(diào)，不得破壞自然景觀和資源。嚴(yán)格控制國家公園內(nèi)游客量，以便對其國家公園的動(dòng)植物資源進(jìn)行保護(hù)。

第三，建立專業(yè)完善的管理體系。借鑒其他國家管理國家公園的方法，成立國家公園管理機(jī)構(gòu)，定期舉行例會，討論各項(xiàng)決定，比如有哪些建筑需要整修，哪些地方污染較嚴(yán)重以及如何解決等，以便對于各種事務(wù)做出及時(shí)正確的決定。

國家公園的管理人員須經(jīng)過崗位培訓(xùn)，要求其掌握資源保護(hù)、游客心理學(xué)、生態(tài)學(xué)、法律學(xué)、導(dǎo)游和救生知識等相關(guān)知識。還有通過解說系統(tǒng)的建立使游客真正認(rèn)識到國家公園的自然、文化和歷史價(jià)值。

第四，積極開發(fā)科研教育功能。國家公園應(yīng)開展相關(guān)的科學(xué)研究、教育活動(dòng)。在國家公園中為科研單位、高校、國家公園工作人員等提供良好的條件進(jìn)行科學(xué)研究，進(jìn)一步完善相關(guān)科學(xué)領(lǐng)域的研究探索，也促進(jìn)國家公園資源的保護(hù)和開發(fā)。

楊銳認(rèn)為，中國具有舉國體制的優(yōu)勢，但在治理上要防止“一刀切”，因?yàn)闁|部、中部、西部、東北部文化背景、地理環(huán)境、經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件各不相同，要堅(jiān)持“一園一策”，需要兼顧生態(tài)保護(hù)第一和社區(qū)生計(jì)?！爸袊鴩夜珗@未來將建50個(gè)到80個(gè)，并形成差異化特色，體現(xiàn)南方、北方不同的景觀之美?！?/p>

“國家公園設(shè)立只是一個(gè)起點(diǎn)，下一步要把它建設(shè)好?！碧菩∑秸f。

資料來源：

《境外國家公園社區(qū)管理沖突:表現(xiàn)、溯源及啟示》

《土地資源保護(hù)——國家公園運(yùn)動(dòng)的緣起與發(fā)展》

《中國建立國家公園歷程與試點(diǎn)體制解析》

《中國國家公園管理體制建設(shè)》

《淺析中國國家公園建設(shè)中存在的問題及對策分析》

新京報(bào)記者 喬遲 劉旻