建設全球氣候治理體系的關鍵是公平合理、合作共贏

受新冠肺炎疫情影響延期一年的《聯(lián)合國氣候變化框架公約》第26次締約方大會正在英國格拉斯哥舉行，各國領導人和談判代表再次聚首，共商應對氣候變化。2019年末馬德里第25次締約方會議以來，盡管受到新冠疫情的影響，但各國應對氣候變化的腳步從未停止，聯(lián)合國大會、全球氣候雄心峰會、領導人氣候峰會、二十國集團會議，如何應對氣候危機始終擺在會議日程上。各國談判人員以線上會議和線下交流的方式，不斷溝通和協(xié)調(diào)相關立場，為締約方會議進行著積極的準備。由于本次締約方會議的結果可能對未來一段時間世界應對氣候變化的走向產(chǎn)生深遠影響，因此也引起了所有關心氣候變化問題人士的廣泛關注。但是，與各方攜手應對氣候變化大氛圍不協(xié)調(diào)的是，我們也不時聽到一些“雜音”甚至是“噪音”，試圖影響氣候談判的進程和結果，令人不能不對全球氣候合作的前景產(chǎn)生一些憂慮。

從上個世紀八十年代末以來，經(jīng)過30年來的努力，全球氣候治理的規(guī)則框架已經(jīng)基本形成，成果來之不易。政府間氣候變化專門委員會（IPCC）先后發(fā)表五次全球氣候變化評估報告，各國政府先后談判達成了《聯(lián)合國氣候變化框架公約》《京都議定書》和《巴黎協(xié)定》等三個重要文件，構成了國際社會合作應對氣候變化的科學基礎、政治共識和法律遵循。特別是《公約》確立了應對氣候變化的基本原則，包括發(fā)達國家與發(fā)展中國家之間共同但有區(qū)別的責任原則、充分考慮發(fā)展中國家的具體需要和特殊情況原則等，成為指導30年全球氣候談判進程的基石。《巴黎協(xié)定》首次明確了將全球溫升控制在2度以內(nèi)并努力爭取控制在1.5度以內(nèi)的長期目標，開創(chuàng)了“自下而上”由各國以國家自主貢獻承諾控制溫室氣體排放目標的模式，為今后一個時期全球氣候治理奠定了基礎。能不能堅持公約確定的原則、能不能遵循巴黎協(xié)定的模式，將是全球氣候治理成敗的關鍵。

必須建設公平合理、合作共贏的全球氣候治理體系。全球氣候變化已經(jīng)是不爭的事實，氣候變化與經(jīng)濟、減貧、健康、生態(tài)環(huán)境甚至安全等領域的全球性挑戰(zhàn)交織在一起，嚴重威脅全人類的生存和發(fā)展與子孫后代的福祉。人類生活在越來越脆弱的地球上，相互依存形成命運共同體，面對氣候變化的威脅，沒有任何一個國家能夠置身事外、獨善其身， 必須共同合作。為此，各方必須建立和運行一個公平合理、合作共贏的國際制度，才能推動各方在可持續(xù)發(fā)展框架下攜手應對這一全球性挑戰(zhàn)。一個類似美國選舉制度那樣“贏者通吃”的制度不可能得到廣泛的支持，也是不能長期持續(xù)的。

必須堅持共同但有區(qū)別的責任原則。在合作應對氣候變化進程中，始終圍繞發(fā)展權益和發(fā)展空間以及國際影響力和話語權展開激烈斗爭。科學家已經(jīng)在氣候變化科學方面取得了共識，而政治家們試圖在達成全球氣候治理目標的同時最大限度維護自身的利益。多年來，談判的焦點都是減少多少溫室氣體排放，誰來減，何時減，如何減。《公約》對這個問題給出了答案，即基于科學和歷史責任及不同發(fā)展階段、國情、能力，發(fā)達國家和發(fā)展中國家在應對氣候變化方面負有不同的責任和義務，《巴黎協(xié)定》則確定了各國以承諾國家自主貢獻目標方式承擔減排義務。但在氣候談判中，總有一些國家和團體，借口當前的國際形勢與當年相比已經(jīng)發(fā)生了很大變化，或是公開主張淡化甚至取消“共區(qū)”原則，即不談歷史責任、不論貧富差別，要求各方特別是發(fā)展中大國承擔相同的減排和出資的責任與義務；或是表面上同意在文字上寫入“共區(qū)”原則，而一旦涉及具體的問題時，則處處試圖抹殺發(fā)達國家與發(fā)展中國家的界線，對兩者“一視同仁”。必須指出，這是一種十分危險的動向，因為它會破壞國際氣候合作的必要基礎。

必須正確解讀巴黎協(xié)定的要求?！栋屠鑵f(xié)定》系列成果采用了“核心協(xié)定+締約方大會決定”的方式，協(xié)定規(guī)定了各方責任和義務，具有法律約束力，而決定則就落實協(xié)定作出了一系列有關程序、機制上的安排，包括發(fā)達國家1000億美元出資目標等方面，具有政治約束力。巴黎大會成果絕不僅僅只是提出了控制溫升的目標，還包括要求“加強氣候變化復原力、減少脆弱性”，“使資金流動符合低碳和氣候適應型發(fā)展的路徑”，“充分落實技術開發(fā)和轉讓，以改善對氣候變化的復原力和減少溫室氣體排放”等多方面內(nèi)容?？梢哉f，巴黎協(xié)定和大會決定共同構成了巴黎會議的成果，體現(xiàn)了全球向綠色低碳轉型的共識，體現(xiàn)了全球應對氣候變化的共同期盼。但是，總有人片面理解巴黎會議的成果，單純強調(diào)減緩氣候變化而忽視對發(fā)展中國家至關重要的適應氣候變化，無視加強發(fā)展中國家應對氣候變化能力的要求。尤其是曲解《巴黎協(xié)定》，割裂分解長期目標，在氣候變化危機更加嚴峻的背景下，單純強調(diào)控制溫升1.5度的目標，而“忘記”2度同樣也是協(xié)定的目標，并以實現(xiàn)1.5度目標為借口，制造發(fā)展中國家在減排問題上拖了全世界后腿的輿論，要求發(fā)展中國家進一步提高自主貢獻力度，提前實現(xiàn)碳達峰和碳中和目標。不能正確的解讀《巴黎協(xié)定》，將會危及協(xié)定下的全面合作。

必須切實采取應對氣候變化國內(nèi)行動。巴黎協(xié)定吸取了《京都議定書》的教訓，不再“自上而下”強制減排，而是鼓勵所有國家“自下而上”結合本國國情和能力，自主決定行動內(nèi)容，并通過相關國內(nèi)政策措施來加以落實。各國理應按照各自歷史責任和現(xiàn)實能力，盡自己最大的力量來采取措施。然而，我們看到的是，有的發(fā)達國家高調(diào)呼吁全球2050年實現(xiàn)碳中和，卻給自己確定的是同樣2050年實現(xiàn)碳中和的目標，完全沒有體現(xiàn)率先減排的要求，可謂是“寬以律己，嚴以待人”。有的國家高調(diào)宣傳自己的碳中和長期目標，卻不僅未能履行京都議定書下承擔的減排義務，也缺少行之有效的近期措施。我們認為，為了給發(fā)展中國家留出更大發(fā)展空間，發(fā)達國家應該充分發(fā)揮自己的資金、技術優(yōu)勢，切實采取有效的政策措施，設定并實現(xiàn)自身更早碳中和目標，而不是要求與發(fā)展中國家同步實現(xiàn)碳中和。

必須加強應對氣候變化國際交流與合作。氣候變化是國際社會面臨的新挑戰(zhàn)，不論是應對氣候變化政策法規(guī)、管理制度還是技術手段、工程措施，都還處于研究探索、總結評估、推廣實踐過程中。各國的自然環(huán)境、發(fā)展階段、技術水平各不相同，在應對氣候變化方面形成了適合不同情況的良好實踐，理應加強經(jīng)驗交流和知識分享，通過互學互鑒、取長補短，推動經(jīng)濟和社會發(fā)展的低碳轉型。如果讓應對氣候變化成為某些國家玩弄地緣政治的籌碼、設立貿(mào)易壁壘的借口，妨礙國家間正常往來和經(jīng)貿(mào)、技術合作，既無助于順利實現(xiàn)《巴黎協(xié)定》目標，也必將影響人類應對氣候變化的共同事業(yè)。

必須切實加大對發(fā)展中國家應對氣候變化的支持。發(fā)展中國家履行其承擔義務的情況，取決于其在資金、技術等方面的相關能力。國際社會充分認識到這一點，《巴黎協(xié)定》要求發(fā)達國家應繼續(xù)履行《公約》下義務，為協(xié)助發(fā)展中國家提供資金，“鼓勵其他締約方自愿提供支持”。協(xié)定明確《公約》下綠色氣候基金等資金機構繼續(xù)發(fā)揮作用，決定中還提出2020—2025年的整體資金規(guī)模不低于每年1000億美元，以后要在此基礎上有所增加。協(xié)定建立了新的“技術框架”和“能力建設委員會”。遺憾的是，迄今為止，發(fā)達國家一直沒能充分履行其提供資金和技術轉讓、能力建設支持的義務，即使包括他們一直主張的“私營部門資金”，也遠遠沒有達到1000億美元的目標，在技術轉讓方面更是以技術掌握在“私營部門”為由推脫責任。發(fā)達國家在為發(fā)展中國家提供支持方面的步履蹣跚，與他們頻頻施壓發(fā)展中國家提高國家自主貢獻目標，形成了鮮明的對比。與此同時，中國在加速自身低碳綠色轉型進程中，設立氣候變化南南合作基金，為發(fā)展中國家提供力所能及的物質裝備和能力建設方面的支持，充分體現(xiàn)了大國責任擔當。

必須防止氣候變化領域的單邊主義風險。氣候變化是全球性挑戰(zhàn)，全球的事情應該由世界各國共同商量著辦。但是，有的國家“一言不和”就退群，有的國家動輒“甩鍋”他人，完全不顧及對全球性努力產(chǎn)生的不良影響。有的國家以保護氣候的名義，提出實施單邊措施。近年來歐盟醞釀的碳邊境調(diào)節(jié)機制，一旦出臺，有可能引發(fā)連鎖反應，必將沖擊現(xiàn)有全球氣候治理體系乃至貿(mào)易體系。這些單邊措施的實質，是無視公約確立的“共區(qū)”原則，以發(fā)達國家的標準要求發(fā)展中國家，并將在事實上構成國際貿(mào)易中的歧視，違背了公約關于“各締約方應當合作促進有利的和開放的國際經(jīng)濟體系”的原則。

建設公平合理、合作共贏的全球氣候治理體系仍然任重道遠，中國將繼續(xù)發(fā)揮引領者作用。當前，氣候變化談判正面對著雙重挑戰(zhàn)，一方面是全球溫室氣體排放繼續(xù)增長，氣候變化形勢更為嚴峻，各國現(xiàn)有減排承諾不足以實現(xiàn)巴黎協(xié)定的長期目標，迫切需要各方的攜手合作；另一方面，發(fā)達國家一直試圖抹殺“共同但有區(qū)別的責任”原則，要求發(fā)展中國家承擔更多義務，但又不愿履行自身提供資金、技術支持的義務。在未來相當一段時間，這種形勢不會根本改變。中國要繼續(xù)發(fā)揮引領者的作用，必須堅持統(tǒng)籌國際國內(nèi)兩個大局。國內(nèi)工作，以落實碳達峰、碳中和目標愿景為主線，實施積極應對氣候變化戰(zhàn)略，加快經(jīng)濟發(fā)展、能源系統(tǒng)和消費模式的低碳轉型，有效控制溫室氣體排放，確保如期實現(xiàn)碳排放達峰目標，為我參加并引領國際氣候談判進程奠定基礎。國際層面，堅持發(fā)展中國家定位，堅守公約和巴黎協(xié)定，鞏固廣大發(fā)展中國家依托，加強與各方對話交流，積極貢獻中國方案和中國智慧，推動各方建立公平合理、合作共贏的全球氣候治理體系。

（作者： 馬愛民 國家應對氣候變化戰(zhàn)略研究和國際合作中心）

關鍵詞： 全球氣候 巴黎協(xié)定 合作共贏 全球氣候變化 全球溫室