中國網(wǎng)/中國發(fā)展門戶網(wǎng)訊 2013年，黨的十八屆三中全會提出建立國家公園體制。經(jīng)過多年試點(diǎn)工作，我國已逐步把自然生態(tài)系統(tǒng)最重要、自然景觀最獨(dú)特、自然遺產(chǎn)最精華、生物多樣性最富集的區(qū)域納入國家公園體系。2021年，我國正式設(shè)立了三江源、大熊貓、東北虎豹、海南熱帶雨林、武夷山等第一批共5個(gè)國家公園，這標(biāo)志著我國國家公園體制建設(shè)取得階段性進(jìn)展，進(jìn)入了快速發(fā)展的階段。

我國國家公園基本上是在已有自然保護(hù)地的基礎(chǔ)上建立，目前仍存在諸多問題和挑戰(zhàn)，如治理模式較單一、社區(qū)參與度較低、保護(hù)與發(fā)展矛盾較為突出等，因此吸取借鑒國際各類自然保護(hù)地的建設(shè)管理經(jīng)驗(yàn)十分必要。世界生物圈保護(hù)區(qū)倡導(dǎo)生態(tài)資源保護(hù)與社區(qū)可持續(xù)發(fā)展相協(xié)調(diào)的理念，在生物多樣性保護(hù)、社區(qū)可持續(xù)發(fā)展、管理治理模式探索、定期評估等方面積累了大量成功經(jīng)驗(yàn)，可為我國國家公園的建設(shè)與管理提供參考和借鑒。

(資料圖片)

為此，本文從基于知識管理、重視社區(qū)參與、創(chuàng)新治理模式與方法、推動可持續(xù)發(fā)展、規(guī)范綜合評估等方面，系統(tǒng)總結(jié)了世界生物圈保護(hù)區(qū)的理論和實(shí)踐，并結(jié)合我國國家公園實(shí)際情況提出了對策建議，以期為我國國家公園建設(shè)與管理提供參考。

世界生物圈保護(hù)區(qū)概況

在全球人口資源環(huán)境和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的矛盾日趨激烈的情況下，聯(lián)合國教科文組織于1971年發(fā)起了“人與生物圈”計(jì)劃（MAB計(jì)劃）。MAB計(jì)劃是一項(xiàng)政府間跨學(xué)科計(jì)劃，具有完整的理念，以及先進(jìn)的研究技術(shù)和管理系統(tǒng)。隨著社會的發(fā)展、科學(xué)的進(jìn)步，MAB計(jì)劃不斷調(diào)整自身定位和研究重點(diǎn)，既引導(dǎo)了生態(tài)保護(hù)的新潮流，又對各類自然保護(hù)地的建設(shè)和發(fā)展起到了至關(guān)重要的作用。

世界生物圈保護(hù)區(qū)網(wǎng)絡(luò)是MAB計(jì)劃的重要實(shí)施平臺，是1976年由聯(lián)合國教科文組織建立的。40多年來，其理念、目標(biāo)和管理方式根據(jù)國際生態(tài)環(huán)境作出了與時(shí)俱進(jìn)的調(diào)整。Ishwaran等將世界生物圈保護(hù)區(qū)的發(fā)展概括為3個(gè)階段：1976—1984年，此階段的生物圈保護(hù)區(qū)主要出于科學(xué)考慮，選擇全球具有代表性的生態(tài)系統(tǒng)加以保護(hù)和研究；1985—1996年，此階段的生物圈保護(hù)區(qū)明確了緩沖區(qū)和過渡區(qū)的概念，逐步強(qiáng)化了可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)，并嘗試通過社區(qū)參與實(shí)現(xiàn)此目標(biāo)；1997年—今，生物圈保護(hù)區(qū)向更加包容性保護(hù)轉(zhuǎn)變，更加強(qiáng)調(diào)社區(qū)參與和伙伴關(guān)系。韓群力、Hans和李渤生提出世界生物圈保護(hù)區(qū)保護(hù)與發(fā)展兼容的理念，以及社區(qū)參與的管理方式是逐步形成的；生物圈保護(hù)區(qū)聚焦國際生態(tài)和環(huán)境問題的前沿和挑戰(zhàn)，通過開展各類科學(xué)專題和項(xiàng)目，不斷對其定位、功能進(jìn)行反思，同時(shí)對保護(hù)方式開展探尋，強(qiáng)化了保護(hù)與發(fā)展兼容的理念和適應(yīng)性治理的方式。

世界生物圈保護(hù)區(qū)、世界自然遺產(chǎn)、國際重要濕地及世界地質(zhì)公園構(gòu)成了國際名錄地體系，其中世界生物圈保護(hù)區(qū)發(fā)起時(shí)間最早、生態(tài)系統(tǒng)類型最豐富，是國際名錄地體系最大的組成部分，對國際各類自然保護(hù)地的建設(shè)和發(fā)展產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響。2022年6月22日，聯(lián)合國教科文組織MAB計(jì)劃新增11個(gè)世界生物圈保護(hù)區(qū)。目前，全球共有738個(gè)世界生物圈保護(hù)區(qū)，分布在134個(gè)國家，總面積占地球表面積的5%，居住有2.6億多人口，包含了陸地、海洋和沿海等各類生態(tài)系統(tǒng)，以及周邊的村落、城鎮(zhèn)等。世界生物圈保護(hù)區(qū)成為了各成員國交流生物多樣性保護(hù)經(jīng)驗(yàn)、探索應(yīng)對全球挑戰(zhàn)的本地解決方案和可持續(xù)發(fā)展模式的重要窗口和橋梁紐帶，在推動實(shí)現(xiàn)“愛知目標(biāo)”（Aichi targets）和全球可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)（SDGs）方面發(fā)揮著重要作用。

世界生物圈保護(hù)區(qū)建設(shè)和管理經(jīng)驗(yàn)

世界生物圈保護(hù)區(qū)是展示和促進(jìn)人與生物圈之間的平衡關(guān)系、探索人與自然和諧共處的示范區(qū)域。經(jīng)過40多年的發(fā)展，其理論、技術(shù)、方法不斷創(chuàng)新與優(yōu)化，在知識管理、社區(qū)參與、治理模式、可持續(xù)發(fā)展等方面積累了大量有益經(jīng)驗(yàn)，可為我國國家公園的建設(shè)與管理提供參考和借鑒。

基于知識管理

MAB計(jì)劃明確提出生物圈自然資源的管理問題僅靠自然科學(xué)和技術(shù)無法解決，必須統(tǒng)籌考慮社會學(xué)、政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)和法學(xué)等方面的問題。世界生物圈保護(hù)區(qū)的一個(gè)重要特點(diǎn)是使用“基于知識管理”方法，利用科學(xué)、傳統(tǒng)和本土的跨學(xué)科知識進(jìn)行建設(shè)和管理，理解和解決當(dāng)前和未來的經(jīng)濟(jì)、環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展相關(guān)的各類挑戰(zhàn)，增進(jìn)人類及其生存環(huán)境之間的關(guān)系。具體表現(xiàn)在以下3個(gè)方面。

重視科研監(jiān)測與知識管理。第一批世界生物圈保護(hù)區(qū)絕大部分都是在世界級的監(jiān)測站和環(huán)境研究實(shí)驗(yàn)室周圍建立的，積累了大量科學(xué)研究和監(jiān)測數(shù)據(jù)。1985年之后，世界生物圈保護(hù)區(qū)開始重視文化多樣性的重要性，探索用科學(xué)知識、傳統(tǒng)知識、本土文化等跨學(xué)科知識進(jìn)行管理。2017年，聯(lián)合國教科文組織MAB國際協(xié)調(diào)理事會（MAB-ICC）進(jìn)一步推出并實(shí)施了“卓越計(jì)劃”，促使生物圈保護(hù)區(qū)更加注重對生物多樣性和文化多樣性的監(jiān)測和評估。現(xiàn)如今的生物圈保護(hù)區(qū)擅長將多來源的知識和數(shù)據(jù)整合在一起，善用傳統(tǒng)知識、常識經(jīng)驗(yàn)、科研成果等綜合知識進(jìn)行管理。

實(shí)現(xiàn)知識融合與創(chuàng)新運(yùn)用。Reed和Abernethy通過分析加拿大生物圈保護(hù)區(qū)的伙伴關(guān)系指出，“基于知識管理”需要專業(yè)的協(xié)調(diào)人員，幫助匯集各類知識，并在本地站點(diǎn)，以及更廣泛的網(wǎng)絡(luò)之間進(jìn)行創(chuàng)新應(yīng)用。例如，中國人與生物圈國家委員會創(chuàng)建了《人與生物圈》雜志，迄今已出版130多期；該刊通過挖掘整理生物圈保護(hù)區(qū)在保護(hù)和發(fā)展過程的經(jīng)典案例，宣傳MAB計(jì)劃的基本理念，積極探索“和諧共生”的綠色發(fā)展之路，成為中國乃至世界生物圈保護(hù)區(qū)相互學(xué)習(xí)、比較研究和試驗(yàn)的重要平臺。

建立知識交流共享網(wǎng)絡(luò)。除單個(gè)生物圈保護(hù)區(qū)的監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)外，MAB-ICC還組織成立了全球、區(qū)域、國家、專題交流的網(wǎng)絡(luò)，以及兩兩結(jié)對的網(wǎng)絡(luò)，目的是交流和分享生物多樣性保護(hù)、綠色經(jīng)濟(jì)和可持續(xù)發(fā)展等相關(guān)信息、知識、最佳做法和成功經(jīng)驗(yàn)，提升生物圈保護(hù)區(qū)治理水平。例如，中國、德國、西班牙、加拿大等都成立了本國的世界生物圈保護(hù)區(qū)聯(lián)盟，并通過舉辦各類科研、監(jiān)測、宣教等培訓(xùn)交流活動，提升保護(hù)區(qū)的管理和保護(hù)水平。

重視社區(qū)參與

世界生物圈保護(hù)區(qū)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的第一條是該地區(qū)包含代表性生態(tài)系統(tǒng)，且人類活動介入的層次不一。因此，生物圈保護(hù)區(qū)劃定的范圍通常包括有當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)居住的區(qū)域，而且當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)居民和其他利益相關(guān)方會共同參與起草、制定和執(zhí)行生物圈保護(hù)區(qū)的愿景。具體表現(xiàn)在以下3個(gè)方面。

充分發(fā)揮社區(qū)作用，共同確定保護(hù)區(qū)范圍和功能分區(qū)。例如，印度尼西亞Cibodas生物圈保護(hù)區(qū)1977年初建時(shí)由兩個(gè)火山和周邊的山區(qū)雨林組成；2012年通過與當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)商定，將周邊社區(qū)和種植園納入保護(hù)區(qū)范圍，以研究人類介入引起的生態(tài)演替并探索當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)可持續(xù)發(fā)展。瑞典Voxnadalen生物圈保護(hù)區(qū)申報(bào)時(shí)，由當(dāng)?shù)卣c當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)，共同對此區(qū)域進(jìn)行了詳細(xì)的景觀分析，確定了范圍和功能分區(qū)。埃塞俄比亞Kafa生物圈保護(hù)區(qū)申報(bào)時(shí)，通過開展“分區(qū)研討會”、組織“參與式劃界和認(rèn)可程序”，共同確定了該保護(hù)區(qū)的范圍和功能分區(qū)。

社區(qū)參與制定管理計(jì)劃。制定管理計(jì)劃是生物圈保護(hù)區(qū)與各利益相關(guān)方深入互動并獲得支持的關(guān)鍵機(jī)會。南非Waterberg生物圈保護(hù)區(qū)在制定管理計(jì)劃時(shí)，成立了由30多個(gè)當(dāng)?shù)卮斫M成的利益相關(guān)方委員會，對管理計(jì)劃尤其是優(yōu)先項(xiàng)目進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)劃，確保了各利益相關(guān)方的權(quán)益最大化。

推動社區(qū)參與各項(xiàng)經(jīng)營活動，實(shí)現(xiàn)利益共享。例如，中國的五大連池生物圈保護(hù)區(qū)在實(shí)施生態(tài)移民的基礎(chǔ)上，創(chuàng)建品牌效應(yīng)，發(fā)展旅游、康養(yǎng)等主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，帶動社區(qū)參與經(jīng)營活動，實(shí)現(xiàn)利益共享。2019年，五大連池風(fēng)景區(qū)旅游人次達(dá)到199萬，旅游綜合收入6.95億元，接待康養(yǎng)人員21.8萬人次。五大連池也因此被聯(lián)合國教科文組織授予了世界生物圈保護(hù)區(qū)的最高獎項(xiàng)——“米歇爾·巴蒂斯”生物圈保護(hù)區(qū)管理獎。

創(chuàng)新治理模式與方法

良好的治理模式是預(yù)防或解決社會沖突的關(guān)鍵，世界生物圈保護(hù)區(qū)治理的本質(zhì)是向當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)居民和其他利益相關(guān)方賦權(quán)，讓不同規(guī)模、不同級別的組織和利益相關(guān)方進(jìn)行互動，促進(jìn)合作，建立信任，解決不同利益相關(guān)方之間的沖突，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)共同管理。

豐富和發(fā)展了社區(qū)參與的多元治理模式。Stoll-Kleemann等研究發(fā)現(xiàn)將社區(qū)參與納入治理使項(xiàng)目實(shí)施的成功率增加了約1.4倍，社區(qū)參與對生物圈保護(hù)區(qū)的保護(hù)效果產(chǎn)生了顯著的積極影響。世界各地的生物圈保護(hù)區(qū)不斷探索出利益相關(guān)方共同治理的模式。例如，巴西大西洋森林生物圈保護(hù)區(qū)通過建立全國委員會、州委員會和專家委員會，促使利益相關(guān)方共同推動生態(tài)保護(hù)、可持續(xù)發(fā)展和知識共享等計(jì)劃的實(shí)施；在加拿大、法國等國家，生物圈保護(hù)區(qū)的負(fù)責(zé)人與商業(yè)性團(tuán)體合作，共同確保可持續(xù)性地利用保護(hù)區(qū)的自然資源。

形成了社會—生態(tài)系統(tǒng)適應(yīng)性治理方法。社會—生態(tài)系統(tǒng)適應(yīng)性治理旨在通過適應(yīng)性的社會權(quán)利分配與行為決策機(jī)制，使社會—生態(tài)系統(tǒng)能夠在動態(tài)條件下可持續(xù)地保障人類福祉。其中，瑞典Kristianstad生物圈保護(hù)區(qū)是首個(gè)社會—生態(tài)系統(tǒng)適應(yīng)性治理案例，管理機(jī)構(gòu)尤其是負(fù)責(zé)人發(fā)揮了領(lǐng)導(dǎo)力，抓住改革的重要時(shí)機(jī)，制定了新的管理治理制度，并推動各利益相關(guān)方產(chǎn)生適應(yīng)性；實(shí)現(xiàn)了治理模式的轉(zhuǎn)型，進(jìn)而維持了較為理想的社會—生態(tài)系統(tǒng)狀態(tài)。

推動可持續(xù)發(fā)展

可持續(xù)發(fā)展是由具有不同決策權(quán)的多利益相關(guān)方共同努力，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、生態(tài)、社會可持續(xù)目標(biāo)的過程。MAB計(jì)劃建立之初就重視可持續(xù)性問題；2008年，《馬德里行動計(jì)劃》將生物圈保護(hù)區(qū)提升為“全球可持續(xù)發(fā)展學(xué)習(xí)場所”。世界各地的生物圈保護(hù)區(qū)通過將社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展納入管理事權(quán)、開展生態(tài)旅游和綠色就業(yè)培訓(xùn)等一系列措施，促進(jìn)當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的可持續(xù)發(fā)展，積累了大量成功經(jīng)驗(yàn)。

不斷豐富可持續(xù)發(fā)展的理論與方法。例如，越南的Cat Ba生物圈保護(hù)區(qū)運(yùn)用系統(tǒng)思維的理論、技術(shù)和方法，確定了可持續(xù)發(fā)展的杠桿點(diǎn)和干預(yù)策略，提出了切實(shí)可行的可持續(xù)發(fā)展對策。法國Merd’Iroise生物圈保護(hù)區(qū)將角色扮演游戲引入到管理中，引導(dǎo)各利益相關(guān)方參與角色扮演，旨在通過這種參與和互動的方法，識別各方的發(fā)展訴求，尋求利益最大化，促進(jìn)生物多樣性的保護(hù)與社區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。

通過生態(tài)旅游等綠色產(chǎn)業(yè)推動當(dāng)?shù)乜沙掷m(xù)發(fā)展。例如，瑞典Lake V?nern Archipelago生物圈保護(hù)區(qū)、黎巴嫩Shouf生物圈保護(hù)區(qū)、中國九寨溝生物圈保護(hù)區(qū)都以生態(tài)旅游為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，極大地帶動了當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。其中，九寨溝社區(qū)居民的人均年收入從2010年的2.2萬元增加至2016年的5.0萬元。中國武夷山生物圈保護(hù)區(qū)對茶產(chǎn)業(yè)升級，通過品牌增值體系，提升價(jià)格和銷量優(yōu)勢，帶動社區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。據(jù)調(diào)查統(tǒng)計(jì)，該保護(hù)區(qū)內(nèi)桐木村、坳頭村近來年人均收入均高于區(qū)外附近社區(qū)的收入。

實(shí)行國土空間改革，統(tǒng)籌保護(hù)與發(fā)展。我國黃山風(fēng)景區(qū)經(jīng)過多次改革，成立了黃山風(fēng)景區(qū)管理委員會，統(tǒng)一負(fù)責(zé)對保護(hù)地的保護(hù)、利用和管理工作，實(shí)現(xiàn)了國土和自然資源相統(tǒng)一的行政權(quán)。通過推行生態(tài)發(fā)展理念，堅(jiān)持統(tǒng)籌生物多樣性保護(hù)與旅游發(fā)展，提升社區(qū)受益能力，不僅帶動了社區(qū)發(fā)展，還促進(jìn)了技藝的傳承和文化的交流?；谝陨锨闆r，黃山風(fēng)景區(qū)于2018年被批準(zhǔn)為世界生物圈保護(hù)區(qū)。

規(guī)范綜合評估

《世界生物圈保護(hù)區(qū)法規(guī)框架》規(guī)定，每10年對生物圈保護(hù)區(qū)的狀態(tài)進(jìn)行1次定期的評估，由相關(guān)權(quán)威部門編寫評估報(bào)告，提交至MAB-ICC審查。為規(guī)范評估，MAB-ICC組織制定了《世界生物圈保護(hù)區(qū)評估表》，以開放式問卷的方式，提出了治理協(xié)調(diào)、生態(tài)保護(hù)修復(fù)、社區(qū)可持續(xù)發(fā)展、管理支撐保障、生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)、認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)符合性等6個(gè)方面70多項(xiàng)問題，其框架如圖1?；诖丝蚣埽煌瑖液蛯W(xué)者研究構(gòu)建了更具體詳細(xì)的生物圈保護(hù)區(qū)評估方法和技術(shù)。例如，中國人與生物圈國家委員會制定了符合中國國情的評估程序，并被生物圈保護(hù)區(qū)國際咨詢委員會推薦為示范樣板；近年來，又進(jìn)一步組織編制了評估指南，規(guī)范了評估流程及評估指標(biāo)。Ferreira等基于社會—生態(tài)系統(tǒng)理論，在背景、輸入、過程和結(jié)果4個(gè)維度上，構(gòu)建了包含53個(gè)指標(biāo)的生物圈保護(hù)區(qū)治理有效性評估體系。Pool-Stanvliet等以MAB計(jì)劃相關(guān)文件及南非法律法規(guī)為指南，構(gòu)建了包括44項(xiàng)指標(biāo)的南非生物圈保護(hù)區(qū)評估標(biāo)準(zhǔn)。

對我國國家公園建設(shè)管理及可持續(xù)發(fā)展的啟示和建議

我國現(xiàn)有34個(gè)世界生物圈保護(hù)區(qū)，總數(shù)位居亞洲第1、世界第4。目前，我國已經(jīng)設(shè)立的國家公園中，涉及多個(gè)世界生物圈保護(hù)區(qū)，如福建武夷山、四川臥龍、陜西佛坪、甘肅白水江等。因此，充分借鑒世界生物圈保護(hù)區(qū)建設(shè)和管理的經(jīng)驗(yàn)，不僅有助于推動我國國家公園涉及的生物圈保護(hù)區(qū)的相關(guān)工作，同時(shí)對促進(jìn)我國國家公園建設(shè)管理及可持續(xù)發(fā)展具有重要的啟示意義。

完善監(jiān)測共享體系，加強(qiáng)對文化多樣性的挖掘、融合與創(chuàng)新利用

我國國家公園涉及眾多少數(shù)民族，各少數(shù)民族在長期的生產(chǎn)生活實(shí)踐中形成了獨(dú)具特色的生態(tài)保護(hù)傳統(tǒng)文化和本土知識。但目前，我國國家公園主要對環(huán)境要素、生態(tài)要素、生態(tài)安全等開展監(jiān)測，缺乏對傳統(tǒng)文化和本土知識的科學(xué)系統(tǒng)監(jiān)測和挖掘。同時(shí)，在文化多樣性與生物多樣性的跨學(xué)科融合、創(chuàng)新并運(yùn)用等方面，尚存在不足。雖形成了《國家公園監(jiān)測規(guī)范》（GB/T 39738—2020）等相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，但還缺乏對數(shù)據(jù)融合、信息共享、網(wǎng)絡(luò)建設(shè)等方面的指導(dǎo)。世界生物圈保護(hù)區(qū)在知識的識別和獲取、交流和共享、整合和組織、創(chuàng)新與應(yīng)用方面積累了大量成功經(jīng)驗(yàn)，尤其是在文化多樣性相關(guān)知識的融合創(chuàng)新方面經(jīng)驗(yàn)豐富，對我國國家公園的建設(shè)和管理具有啟示意義。

建議：進(jìn)一步完善監(jiān)測體系，除對生物多樣性監(jiān)測外，也要加強(qiáng)對傳統(tǒng)文化、本土知識等文化多樣性的監(jiān)測和評估；加強(qiáng)對傳統(tǒng)文化和本土知識等監(jiān)測和評估數(shù)據(jù)中重要信息的深度挖掘，研究探索傳統(tǒng)文化和本土知識對生態(tài)保護(hù)與可持續(xù)發(fā)展的作用方式與機(jī)理，實(shí)現(xiàn)跨學(xué)科融合、創(chuàng)新與利用；在國家層面成立分區(qū)域、分專題的網(wǎng)絡(luò)平臺，面向國家公園體系內(nèi)外實(shí)現(xiàn)相關(guān)數(shù)據(jù)的多樣化應(yīng)用和共享。

加強(qiáng)與當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的互動，推動社區(qū)積極參與國家公園建設(shè)與管理

我國村鎮(zhèn)、人口眾多，社區(qū)與自然保護(hù)地不僅存在地理依存，同時(shí)也有經(jīng)濟(jì)依存、文化依存等。據(jù)初步統(tǒng)計(jì)，我國1657個(gè)已界定范圍邊界的自然保護(hù)區(qū)內(nèi)共分布有居民1256萬人，全國一半以上的自然保護(hù)區(qū)內(nèi)分布有集體林，因此社區(qū)參與情況勢必對國家公園的管理和保護(hù)效果產(chǎn)生影響。目前，在全國自然保護(hù)地整合優(yōu)化工作中，存在將社區(qū)排除在外的“開天窗”現(xiàn)象。同時(shí)，也有研究指出，在國家公園定界時(shí)，缺乏對社區(qū)居民發(fā)展訴求的響應(yīng)，未從規(guī)劃角度最大程度化解保護(hù)與發(fā)展的矛盾。另外，在政策制定方面，當(dāng)前社區(qū)居民往往處于被動接受的狀態(tài)，缺乏社區(qū)主動參與的保障機(jī)制。世界生物圈保護(hù)區(qū)將保護(hù)的概念擴(kuò)張到景觀尺度，積極將周邊社區(qū)納入保護(hù)區(qū)范圍，在區(qū)域景觀尺度上對保護(hù)區(qū)和周邊社區(qū)進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃和管理。我國國家公園周邊人口多、人地關(guān)系復(fù)雜，將保護(hù)概念擴(kuò)張到區(qū)域景觀尺度，不僅是實(shí)現(xiàn)國家公園自然生態(tài)系統(tǒng)完整性的重要手段，更易形成保護(hù)合力，實(shí)現(xiàn)生態(tài)關(guān)聯(lián)和利益共享，體現(xiàn)“生命共同體”。

建議：國家公園范圍內(nèi)也可包括一些具有很高的歷史、文化、科學(xué)和旅游價(jià)值的自然村落，在實(shí)現(xiàn)全民共享的同時(shí)，確保生態(tài)系統(tǒng)完整性；在建設(shè)前期就加強(qiáng)與當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的互動，尤其是定界時(shí)，充分考慮社區(qū)居民的利益訴求，減少因土地權(quán)屬和范圍劃定引起的各種矛盾；推動社區(qū)積極參與國家公園管理工作，引導(dǎo)當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)充分參與自然資源管理和保護(hù)的決策，以可持續(xù)和重視參與性的方式解決保護(hù)與發(fā)展的挑戰(zhàn)。

建立多元治理的制度體系，因地制宜創(chuàng)新治理模式

當(dāng)前我國國家公園的治理中，政府占據(jù)主導(dǎo)地位，社區(qū)、社會與市場參與度較低，利益相關(guān)群體聯(lián)動不足，公眾缺乏知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，社區(qū)權(quán)利及利益得不到保障。良好的治理模式能夠保障各利益相關(guān)方綜合權(quán)益最大化，減少各種利益矛盾和沖突。我國國家公園相關(guān)政策設(shè)計(jì)中多次提出多方共治的理念，但原則性較強(qiáng)，尚未形成可落地、可操作性的多方治理機(jī)制。世界各地的生物圈保護(hù)區(qū)根據(jù)所在國家、區(qū)域的社會政治系統(tǒng)，通過推動多利益相關(guān)方深度參與建設(shè)和管理，探索構(gòu)建了多種多樣的治理模式和管理架構(gòu)，可為我國國家公園治理機(jī)制和模式的構(gòu)建提供借鑒。

建議：建立多元治理的體制機(jī)制，從明確法律地位、深化各方思想認(rèn)識、提供保障措施等方面，給予各利益相關(guān)方充分的意見表達(dá)權(quán)和合理的決策參與權(quán)，采用社區(qū)共管、協(xié)議保護(hù)、社會監(jiān)督等多種手段，探索多方治理，完善多方治理制度體系；因地制宜創(chuàng)新治理模式，根據(jù)國家公園具體情況，探索建立包括政府治理、社區(qū)治理、公益治理、共同治理等多種治理模式在內(nèi)的政府主導(dǎo)、多元參與的國家公園治理體系。

進(jìn)一步完善生態(tài)補(bǔ)償制度，建立生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)和品牌增值機(jī)制

中國國家公園試點(diǎn)區(qū)內(nèi)部及周邊擁有大量社區(qū)，據(jù)統(tǒng)計(jì)，最先開展的10個(gè)國家公園體制試點(diǎn)區(qū)內(nèi)有63.05萬人。這些社區(qū)普遍存在著收入來源單一、產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后、自然資源依賴性強(qiáng)等制約性因素，未來如何實(shí)現(xiàn)生態(tài)保護(hù)和社區(qū)協(xié)同發(fā)展是國家公園面臨的重要難題。盡管相關(guān)部門已經(jīng)對一些保護(hù)地提供了專項(xiàng)資金支持，但多是“輸血”方式（如生態(tài)補(bǔ)償?shù)龋霸煅惫δ懿?，不足以支撐?dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)社會發(fā)展和民生改善。而且，目前國家公園采取的特許經(jīng)營等可持續(xù)發(fā)展措施，也存在壟斷性經(jīng)營，缺乏自由競爭和對企業(yè)的生態(tài)評估諸多問題；其他生態(tài)產(chǎn)品也有待進(jìn)一步研究并促進(jìn)價(jià)值轉(zhuǎn)化等。面對2億的周邊社區(qū)群眾，世界生物圈保護(hù)區(qū)不斷探索可持續(xù)發(fā)展模式。其重要內(nèi)涵和成功經(jīng)驗(yàn)值得我國結(jié)合自身國情學(xué)習(xí)和參考。

建議：繼續(xù)深入完善國家公園生態(tài)補(bǔ)償制度，加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和生態(tài)補(bǔ)償力度；建立國家公園生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)和品牌增值機(jī)制，充分利用國家公園良好的生態(tài)環(huán)境，在周邊區(qū)域發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)、生態(tài)旅游、生態(tài)康養(yǎng)、生態(tài)服務(wù)等生態(tài)產(chǎn)業(yè)，探索建立生態(tài)產(chǎn)品市場化機(jī)制；探索將社區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展納入國家公園管理權(quán)限，由國家公園管理機(jī)構(gòu)實(shí)施對其范圍內(nèi)生物多樣性保護(hù)、社區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的全面統(tǒng)一協(xié)調(diào)管理。

制定綜合評估體系，推動國家公園高質(zhì)量建設(shè)

目前，我國國家公園的評估主要集中在布局評估、管理評估和保護(hù)成效評估等方面，缺乏對社區(qū)可持續(xù)發(fā)展、多元治理模式等方面的評估，綜合評估機(jī)制尚未建立。而國家公園除了具有保護(hù)自然生態(tài)系統(tǒng)功能外，同時(shí)兼具了科研、教育、游憩等綜合功能，對國家公園進(jìn)行綜合評估意義重大。世界生物圈保護(hù)區(qū)定期評估是一種品質(zhì)管理機(jī)制：若通過審核，則繼續(xù)保留世界生物圈保護(hù)區(qū)資格；若未通過審核，則需要整改，整改后仍不符合要求，建議其退出生物圈保護(hù)區(qū)網(wǎng)絡(luò)。

建議：借鑒世界生物圈保護(hù)區(qū)10年評估工作機(jī)制，把定期評估作為衡量國家公園建設(shè)和管理質(zhì)量的重要手段；從生物多樣性保護(hù)、社區(qū)可持續(xù)發(fā)展、管理支撐保障、治理協(xié)調(diào)體系等各個(gè)方面，制定我國國家公園的綜合評估體系；以評估為目標(biāo)導(dǎo)向，引導(dǎo)國家公園完善監(jiān)測體系、社區(qū)發(fā)展機(jī)制和多元治理體系，推動國家公園高質(zhì)量建設(shè)。

我國國家公園已進(jìn)入快速發(fā)展階段，為秉承“生態(tài)保護(hù)第一，國家代表性，全民公益性”三大理念，實(shí)現(xiàn)“國家所有，全民共享，世代傳承”的目標(biāo)，需要充分參考和借鑒國際各類自然保護(hù)地建設(shè)管理的成功經(jīng)驗(yàn)，并結(jié)合我國國情，不斷完善和改進(jìn)體制機(jī)制，以便更好地實(shí)現(xiàn)國家公園有效保護(hù)、合理利用和可持續(xù)發(fā)展。MAB計(jì)劃保護(hù)與發(fā)展兼容的核心理念，與我國生態(tài)文明、共建地球生命共同體的理念相符，更與我國國家公園的理念和目標(biāo)高度契合。世界生物圈保護(hù)區(qū)把嚴(yán)格保護(hù)的區(qū)域與周邊社區(qū)聯(lián)合為一個(gè)有機(jī)整體，倡導(dǎo)保護(hù)與發(fā)展相協(xié)調(diào)的理念，已成為國際上探索生物多樣性保護(hù)與可持續(xù)發(fā)展的實(shí)踐基地，對我國國家公園在解決治理模式單一、社區(qū)參與度低、保護(hù)與發(fā)展矛盾突出等問題具有重要的指導(dǎo)意義和啟示作用。國家公園體系的建設(shè)是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要不斷努力探索。未來，需要在借鑒國際經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，結(jié)合我國國情，創(chuàng)新性地提出我國國家公園建設(shè)和管理的相關(guān)理論和實(shí)踐問題，最終實(shí)現(xiàn)以國家公園為主體的自然保護(hù)地發(fā)展的新局面。

(作者：杜金鴻、王偉，中國環(huán)境科學(xué)研究院；劉寧、先義杰，中國人與生物圈國家委員會秘書處；王丁，中國人與生物圈國家委員會秘書處、中國科學(xué)院水生生物研究所?！吨袊茖W(xué)院院刊》供稿）

關(guān)鍵詞：