“裁執(zhí)分離”是近年來最高人民法院積極推進(jìn)的一項(xiàng)執(zhí)行改革舉措,源自征地、拆遷。所謂“裁執(zhí)分離”,是指對于行政非訴執(zhí)行案件實(shí)行司法審查與強(qiáng)制執(zhí)行相分離,即作出裁決的機(jī)關(guān)與執(zhí)行裁決的機(jī)關(guān)分離,不能由同一機(jī)關(guān)既行使裁決權(quán)又行使執(zhí)行權(quán)。具體到實(shí)際中,即是對于行政非訴執(zhí)行案件,法院作出裁定后不參與具體的執(zhí)行活動(dòng),而是將大部分的行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)還給行政機(jī)關(guān),以求行政決定能夠得到及時(shí)實(shí)現(xiàn)。

2014年,浙江省高級法院出臺的《關(guān)于推進(jìn)和規(guī)范全省非訴行政執(zhí)行案件“裁執(zhí)分離”工作的紀(jì)要》規(guī)定,在“裁執(zhí)分離”司法工作機(jī)制下,人民法院負(fù)責(zé)行政非訴執(zhí)行案件的受理、審查并作出裁定,由裁判文書確定的行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)具體的組織實(shí)施。

在“裁執(zhí)分離”模式下,檢察機(jī)關(guān)開展行政非訴執(zhí)行監(jiān)督,通常以行政機(jī)關(guān)的執(zhí)行活動(dòng)為切入點(diǎn)和監(jiān)督重點(diǎn),但客觀上也面臨一些困境。

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首先,監(jiān)督線索來源匱乏。行政非訴執(zhí)行活動(dòng)的公開性不如行政訴訟,在缺少法院和行政機(jī)關(guān)銜接配合的情況下,檢察機(jī)關(guān)對行政執(zhí)法活動(dòng)和行政非訴執(zhí)行活動(dòng)的相關(guān)情況和信息難以全面掌握,從中發(fā)現(xiàn)監(jiān)督線索存在一定難度。此外,由于社會公眾對于行政非訴執(zhí)行監(jiān)督缺乏了解,一些被執(zhí)行人或利害關(guān)系人不清楚還可以向檢察機(jī)關(guān)申請監(jiān)督,因此依申請受理的線索也較為有限。實(shí)踐中,大部分行政非訴執(zhí)行監(jiān)督線索需要檢察機(jī)關(guān)通過調(diào)閱案卷、追蹤行政處罰案件等發(fā)現(xiàn),案源較不穩(wěn)定。

其次,監(jiān)督能力與現(xiàn)實(shí)需求不相匹配?！安脠?zhí)分離”模式下開展行政非訴執(zhí)行監(jiān)督工作,需要檢察人員對“裁執(zhí)分離”“行政非訴執(zhí)行”的相關(guān)理論和實(shí)務(wù)有深入的了解。雖然法律規(guī)定檢察機(jī)關(guān)在監(jiān)督中可以采取調(diào)查核實(shí)措施,如《人民檢察院行政訴訟監(jiān)督規(guī)則》規(guī)定,檢察機(jī)關(guān)可以查詢、調(diào)取、復(fù)制相關(guān)證據(jù)材料;詢問當(dāng)事人、有關(guān)知情人員或者其他相關(guān)人員;咨詢專業(yè)人員、相關(guān)部門或者行業(yè)協(xié)會等對專門問題的意見;委托鑒定、評估、審計(jì);勘驗(yàn)物證、現(xiàn)場;查明案件事實(shí)所需要采取的其他措施等,但司法實(shí)踐中,有關(guān)單位的配合度并不高,以各種理由拖延或拒絕提供相關(guān)信息的情況不在少數(shù),而檢察機(jī)關(guān)又缺乏相應(yīng)的保障措施,導(dǎo)致檢察監(jiān)督往往缺乏剛性。

為使“裁執(zhí)分離”模式下的行政非訴執(zhí)行監(jiān)督更具實(shí)效,筆者提出以下建議:

第一,用好檢察建議。檢察建議是行政非訴執(zhí)行監(jiān)督中最重要的監(jiān)督手段。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)努力用好各類檢察建議,使其發(fā)揮更大作用。例如,根據(jù)相關(guān)規(guī)定,檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)法院或行政機(jī)關(guān)在行政非訴執(zhí)行活動(dòng)中存在制度不健全以及管理不完善等問題時(shí),可以提出改進(jìn)工作、完善治理的檢察建議,使監(jiān)督手段更加靈活、有效。

第二,建立具有可操作性的法律規(guī)范。一是將行政非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督通過修法或司法解釋的形式進(jìn)行完善,進(jìn)一步明確行政非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督的法律依據(jù)。二是明確對行政機(jī)關(guān)申請執(zhí)行環(huán)節(jié)的監(jiān)督依據(jù)。檢察監(jiān)督的重點(diǎn)之一是防止行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或不行使職權(quán),侵犯公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益,建議將案件進(jìn)入法院訴訟、執(zhí)行環(huán)節(jié)前行政機(jī)關(guān)申請環(huán)節(jié)是否屬于監(jiān)督范圍予以明確。三是提高檢察機(jī)關(guān)調(diào)查核實(shí)的剛性保障。建議以法律規(guī)范的形式明確相關(guān)單位應(yīng)配合檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查核實(shí)工作,對不配合或妨礙檢察機(jī)關(guān)調(diào)查核實(shí)的,要明確予以責(zé)任追究或賦予檢察機(jī)關(guān)責(zé)任追究建議權(quán);在被調(diào)查核實(shí)對象拒絕、妨礙檢察機(jī)關(guān)調(diào)查核實(shí)時(shí),檢察機(jī)關(guān)視情況可采取強(qiáng)制措施,保障調(diào)查核實(shí)工作順利開展,從而有效保障檢察監(jiān)督工作的順利進(jìn)行。

第三,注重個(gè)案監(jiān)督和專項(xiàng)監(jiān)督相結(jié)合。一方面,注重收集監(jiān)督線索,強(qiáng)化個(gè)案監(jiān)督。對于法院履職活動(dòng)的監(jiān)督,可從依法應(yīng)當(dāng)受理的非訴執(zhí)行申請不予受理,或?qū)σ呀?jīng)受理的非訴執(zhí)行案件不依法作出執(zhí)行裁定等情形入手。對于行政機(jī)關(guān)執(zhí)行活動(dòng)的監(jiān)督,可從不依法申請法院強(qiáng)制執(zhí)行或者法院作出強(qiáng)制執(zhí)行裁定后不切實(shí)落實(shí)強(qiáng)制執(zhí)行內(nèi)容等方面入手。多角度、多渠道,通過精準(zhǔn)開展個(gè)案監(jiān)督,促進(jìn)法院公正司法,促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行政,切實(shí)維護(hù)公共利益。另一方面,在辦理行政非訴執(zhí)行監(jiān)督個(gè)案的過程中,注重梳理、總結(jié)共性問題。對于普遍性問題可以以個(gè)案辦理為切入點(diǎn)開展類案監(jiān)督,推動(dòng)一個(gè)領(lǐng)域、一類問題的解決,切實(shí)助力行政非訴執(zhí)行活動(dòng)更加規(guī)范。

此外,檢察機(jī)關(guān)還應(yīng)當(dāng)加大對行政非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督職能的宣傳力度,進(jìn)一步拓寬案源渠道,延伸監(jiān)督觸角,不斷提升行政非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督的社會影響力。

(作者單位分別為浙江省杭州市西湖區(qū)人民檢察院、浙大城市學(xué)院)

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