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人民監(jiān)督員制度,是檢察機關(guān)自覺接受人民群眾監(jiān)督、保障人民群眾有序參與司法的重要制度設(shè)計,是檢察機關(guān)主動接受社會監(jiān)督的一項創(chuàng)新舉措。2018年修訂的人民檢察院組織法第27條明確規(guī)定,“人民監(jiān)督員依照規(guī)定對人民檢察院的辦案活動實行監(jiān)督?！庇纱?人民監(jiān)督員制度正式成為一項國家法律確立的制度,步入正規(guī)化、法治化的發(fā)展軌道。2019年,最高人民檢察院印發(fā)《人民檢察院辦案活動接受人民監(jiān)督員監(jiān)督的規(guī)定》(下稱《規(guī)定》),從規(guī)范人民檢察院接受人民監(jiān)督員監(jiān)督的角度,對人民監(jiān)督員監(jiān)督檢察辦案活動作出具體規(guī)定?！兑?guī)定》印發(fā)實施以來,人民監(jiān)督員制度的影響力持續(xù)增強,監(jiān)督成效更深更實。

從程序理性的層面予以檢視,該項制度的程序設(shè)計仍存在可臻完善的地方,集中體現(xiàn)在兩個方面:一方面,人民監(jiān)督員監(jiān)督的啟動審查機制有待進一步健全;另一方面,人民監(jiān)督員監(jiān)督的剛性約束機制亦有待進一步健全。

推進人民監(jiān)督員監(jiān)督實質(zhì)化建設(shè),是貫徹落實“高質(zhì)效辦好每一個案件”這一新時代新征程檢察履職辦案的基本價值追求的應(yīng)有之義。

第一,完善監(jiān)督啟動程序。監(jiān)督啟動程序在人民監(jiān)督員監(jiān)督程序中處于源頭和發(fā)端位置。從《規(guī)定》來看,目前確立的是檢察機關(guān)依職權(quán)啟動監(jiān)督程序,也即對于哪些案件邀請人民監(jiān)督員監(jiān)督,檢察機關(guān)處于主動、積極的地位。賦予檢察機關(guān)對于監(jiān)督程序的啟動權(quán),是檢察機關(guān)主動接受監(jiān)督理念的制度化體現(xiàn)。然而,從程序啟動的一般原理來看,依申請啟動往往與依職權(quán)啟動相伴而行,人民監(jiān)督員監(jiān)督程序同樣如此,有利于充分調(diào)動人民監(jiān)督員監(jiān)督的主動性。因此,在條件成熟時確立依申請啟動監(jiān)督程序。申請主體宜明確為人民監(jiān)督員,這樣不僅可以激發(fā)人民監(jiān)督員的參與熱情,還能增強監(jiān)督的針對性。當(dāng)然,隨著該項制度的逐步深化,申請主體可適當(dāng)擴充至犯罪嫌疑人和其他案件相關(guān)人。

關(guān)于監(jiān)督程序啟動事由的設(shè)定,可依據(jù)監(jiān)督啟動方式的不同進行相應(yīng)配置。對于依職權(quán)啟動監(jiān)督而言,除依法不公開審查的案件外,原則上均應(yīng)納入人民監(jiān)督員監(jiān)督的范圍?？紤]到辦案的經(jīng)濟性和監(jiān)督的必要性,可對人民監(jiān)督員監(jiān)督的啟動事由進行階梯式設(shè)計,在作出具有終局效力或事關(guān)當(dāng)事人人身、財產(chǎn)權(quán)利的檢察決定時,監(jiān)督的必要性最強,宜作為應(yīng)當(dāng)啟動監(jiān)督程序的法定事由。伴隨監(jiān)督必要性的逐層下降,可確定相應(yīng)的情形,作為可以啟動監(jiān)督程序的法定事由。對于依申請啟動監(jiān)督而言,可實行“全面受理+形式審查”的啟動模式。為了保障人民監(jiān)督員的監(jiān)督實效,對于依法提出監(jiān)督申請的,只要符合有明確的監(jiān)督內(nèi)容、具體的監(jiān)督理由等形式要件,負責(zé)人民監(jiān)督員工作的機構(gòu)均應(yīng)依法受理,并及時組織協(xié)調(diào)具體的監(jiān)督工作。

第二,完善監(jiān)督審查程序。監(jiān)督審查程序在人民監(jiān)督員監(jiān)督程序中位于中心地位,其主要包括監(jiān)督模式和審查方式兩個方面。關(guān)于監(jiān)督模式的選取問題,一度成為爭議的焦點,主要分為事后監(jiān)督模式和以事前監(jiān)督為主的模式兩種觀點。考慮到保障檢察權(quán)依法獨立行使和維護司法權(quán)威的需要,人民監(jiān)督員監(jiān)督意見的提出可采取事后監(jiān)督與事前監(jiān)督(或事中監(jiān)督)并行的監(jiān)督模式。對于人民監(jiān)督員參加不服檢察機關(guān)處理決定的刑事申訴案件、擬決定不起訴案件等案件的公開審查,有重大影響的審查逮捕案件、行政訴訟監(jiān)督案件等公開聽證程序,以及案件質(zhì)量評查活動時,監(jiān)督意見的提出應(yīng)采取事前監(jiān)督(或事中監(jiān)督)模式;對于人民監(jiān)督員出席法庭審理案件、參加巡回檢察、檢察建議的研究提出、督促落實、司法規(guī)范化檢查等活動時,應(yīng)采取事后監(jiān)督模式。

當(dāng)前,人民監(jiān)督員審查方式帶有一定的單向度和書面化色彩,著眼于程序公正和訴訟規(guī)律的應(yīng)然要求,在人民監(jiān)督員審查程序中引入聽審和對抗因素,是提升監(jiān)督?jīng)Q議質(zhì)效的重要制度性保障?；诖?筆者認為,可對人民監(jiān)督員審查方式進行適度的訴訟化改造,要求人民監(jiān)督員在聽取檢察機關(guān)和涉案當(dāng)事人意見的基礎(chǔ)上提出監(jiān)督意見,從而確保監(jiān)督結(jié)果更加全面、更為客觀?？紤]到當(dāng)前的監(jiān)督意見中既包含依賴樸素認知的事實認定部分,也含括憑借專業(yè)判斷的證據(jù)認定和定性處理內(nèi)容,引入專業(yè)力量輔助和評議結(jié)果公開設(shè)計以保障監(jiān)督評議質(zhì)量,具有較強的必要性和現(xiàn)實性依據(jù)?？稍谌嗣癖O(jiān)督員審查過程中引入律師作為專業(yè)輔助,以提升審查判斷能力、保障監(jiān)督意見質(zhì)量。

第三,完善監(jiān)督救濟程序。探索提升人民監(jiān)督員監(jiān)督意見的剛性制約,是完善人民監(jiān)督員制度繞不開的重要議題。當(dāng)前,應(yīng)當(dāng)首先明確監(jiān)督意見的程序性約束力,即賦予人民監(jiān)督員啟動重新審查的程序性權(quán)利。具體而言,在檢察機關(guān)未采納人民監(jiān)督員多數(shù)意見的情況下,可適當(dāng)明確人民監(jiān)督員的復(fù)議權(quán)?；趯υV訟經(jīng)濟和辦案期限等因素的考慮,對于人民監(jiān)督員提起復(fù)議的案件,原則上應(yīng)由原辦案檢察官或辦案組辦理。復(fù)議結(jié)果仍未采納多數(shù)意見的,應(yīng)當(dāng)明確人民監(jiān)督員的復(fù)核權(quán)。可嘗試規(guī)定,對于人民監(jiān)督員多數(shù)意見未被采納的,人民監(jiān)督員對于復(fù)議結(jié)果仍有異議的案件,應(yīng)當(dāng)提交檢察委員會研究決定。

(作者為安徽省安慶市人民檢察院第七檢察部副主任、全國檢察機關(guān)調(diào)研骨干人才)

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