如何加強對涉市場主體行政生效裁判的有力監(jiān)督

——以因公共利益需要被提前收回采礦權申請行政補償類監(jiān)督案為例

加強涉市場主體行政生效裁判監(jiān)督,是檢察機關貫徹落實黨的二十大和中央經(jīng)濟工作會議關于“依法保護民營企業(yè)產(chǎn)權和企業(yè)家權益”重要精神,深入開展行政檢察護航法治化營商環(huán)境“小專項”活動、依法能動履職平等保護各類市場主體產(chǎn)權和合法權益的重要舉措。本文以一起因公共利益需要被提前收回采礦權申請行政補償案件為例,詳細探討對此類案件開展行政生效裁判監(jiān)督時,需要實質(zhì)審查的要點,以期為提高對此類案件的檢察監(jiān)督質(zhì)效帶來思考和啟發(fā)。

(相關資料圖)

一、主要案情及訴訟過程

某礦業(yè)公司(下稱“礦業(yè)公司”)是私人獨資企業(yè)。2006年12月25日,該公司與所在縣國土局(2019年后其職責并入縣規(guī)劃和自然資源局)簽訂了采礦權有償出讓合同,取得了礦區(qū)范圍為0.5415平方公里的礦業(yè)權。2009年12月30日和2013年9月2日,雙方又分別簽訂了采礦權補充合同,明確該采礦權為“一次性整體出讓”。2012年9月30日,礦業(yè)公司最后一次取得采礦許可證,有效期至2016年9月30日止。

2016年9月29日,某市政府發(fā)布水污染防治行動計劃,開展采礦行業(yè)專項整治,要求在2016年底前完成對4家礦山的關停。2017年5月2日,縣政府出臺常務會議紀要,要求“國土部門加強礦山開采管控,地下礦山禁止開采,現(xiàn)有礦山原則上到期后關?！薄ΦV業(yè)公司于2016年7月2日和同年9月12日先后兩次提出的采礦許可證續(xù)期申請,縣國土局均未上報,也未作出許可與否的決定。礦業(yè)公司即關停該礦區(qū),并編制2016年礦山儲量年報。

2020年5月15日,礦業(yè)公司和其他兩家礦業(yè)公司共同向縣規(guī)劃和自然資源局提出補償申請。該局于同年6月23日作出信訪事項處理意見書,認為原有合同到期,采礦量已超過原有合同的保有量,決定不予賠償。礦業(yè)公司認為,縣政府常務會議紀要中所明確的“地下礦山禁止開采”的內(nèi)容,經(jīng)該局執(zhí)行外化后,對公司的權利義務產(chǎn)生了實質(zhì)影響,是對外發(fā)生法律效力的行政行為,并導致礦區(qū)關閉,實質(zhì)上是變更或者撤回了礦業(yè)公司的礦業(yè)權,終止了公司的生產(chǎn)經(jīng)營活動。依據(jù)行政許可法相關規(guī)定,礦業(yè)公司為獲得補償提起行政訴訟。

行政判決書顯示,一審法院判決駁回了礦業(yè)公司的訴訟請求。礦業(yè)公司不服,提起上訴。2021年4月16日,二審法院判決駁回上訴,維持原判。礦業(yè)公司后向某省高級法院申請再審,于2022年7月28日被裁定駁回再審申請。

二、案件爭議焦點

(一)關于縣級政府常務會議紀要是否對外發(fā)生法律效力的問題?？h級政府會議紀要是否具有法律效力、是否為對外發(fā)生法律效力的行政行為,是本案的爭議焦點之一,很大程度上決定了對本案涉及的法律關系應適用行政訴訟法調(diào)整,還是應作為普通民事合同法律關系適用民事訴訟法調(diào)整。

(二)針對礦業(yè)公司的兩次延期申請,相關行政部門未予上報、未作出許可與否的決定是否系“變更或撤回已經(jīng)生效的行政許可”的行政行為,是本案一審、二審、再審中最具爭議的問題,直接決定了原告可否根據(jù)行政許可法第八條的規(guī)定申請行政補償。

(三)關于行政補償標準的問題。本案中,原告(再審申請人)請求被告(被申請人)補償設施等財產(chǎn)損失,并根據(jù)礦山儲量報告和采礦權價值統(tǒng)計表請求補償殘留礦產(chǎn)損失。雖然本案三份裁判文書中均未對行政補償標準作審查分析,但實際中,行政補償標準往往也是爭議焦點之一。

三、主要分析意見

(一)關于縣級政府常務會議紀要的對外法律效力問題。筆者查閱了最高人民法院相關行政裁定書等資料后認為,在審判實務中,會議紀要作為行政機關用于記載和傳達有關會議情況和議定事項的內(nèi)部公文,屬于內(nèi)部行政行為,通常不對外發(fā)生法律效力,也不對行政相對人的權利和義務產(chǎn)生直接影響。會議紀要對外發(fā)生法律效力應滿足兩個條件:一是會議紀要的內(nèi)容直接涉及公民、法人或其他組織的具體權利義務;二是會議紀要通過一定方式外化,外化的方式包括行政機關將會議紀要作為行政決定送達或告知當事人,或行政機關將會議紀要直接予以執(zhí)行,當事人在執(zhí)行過程中知曉會議紀要內(nèi)容等,否則會議紀要不發(fā)生外化效果。會議紀要外化的途徑應當限于正當途徑,如果通過私人告知等非正當途徑告知會議紀要內(nèi)容的,不屬于以法定途徑正式發(fā)布,則該會議紀要便沒有對外產(chǎn)生法律效力,也不具有強制執(zhí)行力,不屬于行政訴訟受案范圍。具體到辦案中,筆者認為,在法院審理和檢察機關審查中,都應對政府會議紀要的法律效力進行審查認定。

(二)關于行政機關未作出許可與否的決定是否系“變更或撤回已經(jīng)生效的行政許可”的行政行為問題。本案中,原告認為,國土資源部門的審批事項公開目錄為依法的行政許可,且根據(jù)雙方簽訂的采礦權出讓合同中“采礦許可證有效期屆滿前可辦理延續(xù)手續(xù),且非因社會公共利益需要收回的都應準許延續(xù)”的規(guī)定,該行政許可應被認為是肯定能獲延續(xù)的、已經(jīng)生效的許可,而被告“變更或撤回已經(jīng)生效的行政許可”,故根據(jù)行政許可法第八條申請補償。

筆者認為,根據(jù)行政許可法第五十條規(guī)定,行政機關應當根據(jù)被許可人的申請,在該行政許可有效期屆滿前作出是否準予延續(xù)的決定;逾期未作決定的,視為準予延續(xù)。本案中,被告(被申請人)未將原告(再審申請人)的申請及時上報且未予處理明顯不當。這類情形是否可根據(jù)上述規(guī)定被“視為準予延續(xù)”,進而提出行政補償請求,也值得檢察機關和審判機關審查確認。

(三)關于行政補償標準的問題。根據(jù)《最高人民法院關于審理行政許可案件若干問題的規(guī)定》,“法律、法規(guī)、規(guī)章或者規(guī)范性文件對變更或者撤回行政許可的補償標準未作規(guī)定的,一般在實際損失范圍內(nèi)確定補償數(shù)額。”本案中,礦業(yè)公司的事項屬于行政許可法第十二條第(二)項規(guī)定的情形,即有限自然資源開發(fā)利用、公共資源配置以及直接關系公共利益的特定行業(yè)的市場準入等,需要賦予特定權利的事項。因此,對于取得采礦許可證的企業(yè)來說,應當以其實際投入的損失來確定補償數(shù)額,一般包括建設廠房、機器設備投入,平整土地等,企業(yè)停產(chǎn)停業(yè)損失一般不包含在內(nèi)。預期收益不屬于實際損失,法院一般不予以支持。為勘探支付的勘探成本和利息、人工工資等損失,應結合實際情況酌情予以支持。

筆者認為,本案中,礦業(yè)公司要求補償設施等財產(chǎn)損失及殘留礦產(chǎn)損失應否予以支持,檢察機關應結合上述規(guī)定和具體情形,并結合人民法院發(fā)布的相關典型案例予以深入審查。

四、對此類案件開展行政檢察監(jiān)督的啟示

針對此類案件,當事人不服再審裁定,可依法向檢察機關申請法律監(jiān)督。結合今年最高檢關于開展行政檢察護航法治化營商環(huán)境“小專項”活動的要求,檢察機關應依法妥善辦理此類涉市場主體權益保護的行政許可、行政補償?shù)刃姓Р门斜O(jiān)督案件。

一是對生效裁判確有錯誤,嚴重損害市場主體合法權益的,依法提出監(jiān)督意見,并加強跟進監(jiān)督和跟蹤問效。二是持續(xù)加強行政執(zhí)行監(jiān)督,對行政機關怠于執(zhí)行生效裁判內(nèi)容,損害市場主體合法權益的,應依法予以監(jiān)督。三是把促進行政爭議實質(zhì)性化解貫穿于行政檢察監(jiān)督辦案全過程。綜合運用抗訴、檢察建議、公開聽證、司法救助等方式,為企業(yè)發(fā)展排憂解困,解決企業(yè)正當訴求。對于確因公共利益需要作出行政決定,但未給予企業(yè)合理補償或者賠償?shù)?應注重加強相關法律政策研究,加強與行政機關的溝通協(xié)調(diào),提出精準的監(jiān)督意見。四是結合辦案推動訴源治理。在辦理個案的同時,應加強類案監(jiān)督,針對影響市場主體健康發(fā)展的普遍性、苗頭性問題,綜合運用檢察建議、專題報告等方式,向當?shù)厝舜?、黨委報告,向政府通報情況,督促相關職能部門依法糾錯或改進工作,促進系統(tǒng)治理和源頭治理,依法維護市場主體合法權益。

(作者單位:最高人民檢察院)

關鍵詞：