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近年來,山東省曹縣檢察院積極打造“法治梧桐”賦能營商環(huán)境工作品牌,旨在栽下“梧桐樹”,引來“金鳳凰”,以依法能動履職、融合履職、高效履職,凝聚監(jiān)督合力,充分發(fā)揮行政檢察“一手托兩家”的職能優(yōu)勢,結(jié)合行政檢察的特點和規(guī)律,找準(zhǔn)護航市場主體合法權(quán)益的強勁發(fā)力點,持續(xù)加大涉市場主體行政非訴執(zhí)行監(jiān)督力度,以實質(zhì)性化解行政爭議為目標(biāo),突出重點領(lǐng)域、強化法律適用、形成長效機制,為實現(xiàn)安商惠企和支持經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展提供行政檢察優(yōu)質(zhì)產(chǎn)品。

一是探索“1+3”監(jiān)督模式,從分散監(jiān)督到專項監(jiān)督。以曹縣檢察院所辦案件為例,近三年來,行政非訴執(zhí)行監(jiān)督案件在所有行政檢察監(jiān)督案件中平均占比在80%以上。其中,基于揚塵污染防治領(lǐng)域環(huán)境違法行為查處容易出現(xiàn)“多頭執(zhí)法”現(xiàn)象,該領(lǐng)域行政非訴執(zhí)行監(jiān)督案件的行政相對人多為市場主體等原因,這類案件成為曹縣檢察院行政檢察非訴執(zhí)行監(jiān)督的重點,辦好這類案件也成為行政檢察護航法治化營商環(huán)境的重要發(fā)力點。

為此,曹縣檢察院以生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域綜合行政非訴執(zhí)行案件為監(jiān)督重點,從法院的訴訟活動及行政機關(guān)的行政行為是否合法,行政爭議能否化解,如何促進溯源治理、完善社會治理三個方向進行審查,打造突出一個重點、圍繞三個審查方向的“1+3”行政非訴執(zhí)行監(jiān)督模式,以此類案件的辦理為切口,推動對不同領(lǐng)域的行政非訴執(zhí)行案件開展專項監(jiān)督,努力提升監(jiān)督質(zhì)效和專業(yè)化水平。

在開展行政非訴執(zhí)行監(jiān)督工作中,曹縣檢察院始終貫徹類案監(jiān)督理念,除針對生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域行政非訴執(zhí)行案件等開展專項監(jiān)督外,還圍繞排查出的超期申請強制執(zhí)行、申請強制執(zhí)行文書不規(guī)范、終結(jié)本次執(zhí)行程序確有錯誤等問題,制發(fā)類案監(jiān)督檢察建議,推動出臺了沒收、拆除違法占地上的建筑物及設(shè)施的管理辦法等,取得了良好的監(jiān)督效果。

二是強化法律適用分析,促進行政爭議實質(zhì)性化解。法無授權(quán)不可為。司法、執(zhí)法都是對法律規(guī)范進行適用的具體工作,正確適用法律是通過案件辦理實現(xiàn)公平正義的必要條件。在曹縣檢察院辦理的行政主體申請強制執(zhí)行的監(jiān)督案件中,多為行政處罰類案件,涉及食品藥品安全、安全生產(chǎn)、社會保險給付等領(lǐng)域,行政相對人多為市場主體,關(guān)系民生民利。

而行政處罰是對相對人的違法行為進行制裁的一種行為,會影響相對人的實體權(quán)益,因此,必須以事實為依據(jù),處罰必須與違法行為的事實、性質(zhì)、情節(jié)以及社會危害程度相當(dāng),比例原則、一事不二罰原則等也在行政執(zhí)法中得到適用。曹縣檢察院結(jié)合行政非訴執(zhí)行監(jiān)督案件多以申請執(zhí)行行政處罰決定為主的現(xiàn)狀,在對該領(lǐng)域行政行為的合法性進行分析研判的同時,重點分析行政執(zhí)法部門的權(quán)責(zé)邊界,審查有無“重復(fù)處罰”“多頭執(zhí)法”的情形,切實維護市場主體等行政相對人的合法權(quán)益,通過有力的法律論證和釋法說理,使行政爭議得到實質(zhì)性化解。

一般而言,對行政行為的合法性分析,包括以下方面:一是合法性要件,包括主體合法、權(quán)限合法、內(nèi)容合法、程序合法。二是對“一事不二罰”認(rèn)定。根據(jù)行政處罰法第二十九條規(guī)定,對當(dāng)事人的同一個違法行為,不得給予兩次以上罰款的行政處罰。同一個違法行為違反多個法律規(guī)范應(yīng)當(dāng)給予罰款處罰的,按照罰款數(shù)額高的規(guī)定處罰。三是對“多頭執(zhí)法”的認(rèn)定。通俗來講,多頭執(zhí)法即同一級政府下屬的不同行政執(zhí)法部門,對同一或同類違規(guī)事項都行使執(zhí)法權(quán)的情況。多頭執(zhí)法可能會造成重復(fù)處罰,但要注意的是,造成重復(fù)處罰的不限于多頭執(zhí)法。

三是促成長效協(xié)作機制,推進溯源治理。在曹縣檢察院辦理的一起生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域行政非訴執(zhí)行監(jiān)督案件中,綜合行政執(zhí)法部門與生態(tài)環(huán)境部門依據(jù)同樣的法律規(guī)定都針對相對人的同類環(huán)境違法行為作出了處罰,但經(jīng)過調(diào)查分析,兩個部門所處罰的相對人的環(huán)境違法行為因責(zé)令整改而中斷,相對人進行整改后又作出了同類違法行為,不再屬于“一事”,即兩部門是針對相對人整改前后的不同行政違法行為進行的處罰,兩部門作出的行政處罰不屬于“重復(fù)處罰”,而是因?qū)C合行政執(zhí)法的范圍有不同的理解而造成的“多頭執(zhí)法”,但同樣加重了相對人的經(jīng)營成本。

為避免今后再次發(fā)生上述多頭執(zhí)法的情況,減輕市場主體的經(jīng)營負(fù)擔(dān),曹縣檢察院邀請人民監(jiān)督員參與座談會,在充分聽取人民監(jiān)督員和行政機關(guān)意見的基礎(chǔ)上,促使兩個作出行政處罰的機關(guān)對各自的執(zhí)法領(lǐng)域達(dá)成一致意見。同時,嚴(yán)格限定綜合行政執(zhí)法部門針對在建筑施工活動中、城區(qū)周邊的砂石料場、攪拌站(非公司企業(yè))造成揚塵污染的情形行使行政執(zhí)法權(quán),并牽頭簽訂了關(guān)于規(guī)范生態(tài)環(huán)境綜合行政執(zhí)法護航市場主體健康發(fā)展的協(xié)作意見,明確目標(biāo)、劃清職責(zé)、強化協(xié)作,為常態(tài)化護航市場主體權(quán)益提供有力支撐。此外,曹縣檢察院還建立了與縣工商聯(lián)、縣法院的協(xié)作機制,分別會簽了關(guān)于建立健全服務(wù)保障營商環(huán)境溝通協(xié)作機制的意見、關(guān)于加強涉企執(zhí)行活動法律監(jiān)督協(xié)作配合的實施意見、關(guān)于開展行政訴訟法律監(jiān)督工作加強協(xié)作配合的意見等,廣泛凝聚服務(wù)營商環(huán)境的外部合力,多維度維護市場主體的合法權(quán)益。

(作者單位:山東省曹縣人民檢察院)

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