□依據(jù)刑法原理,個(gè)罪所保護(hù)的法益是區(qū)分行為犯與結(jié)果犯的關(guān)鍵所在。就食品藥品監(jiān)管瀆職罪所保護(hù)的法益看,其包括食品藥品監(jiān)管秩序和人民群眾的生命健康,故食品藥品監(jiān)管瀆職罪主體實(shí)施的違反食品、藥品安全監(jiān)督管理職責(zé)的危害行為,不但要侵犯監(jiān)管秩序,還要侵犯生命健康。

□從行政法治與刑事法治的銜接來講,刑法作為整個(gè)法律體系中的保障法,是最后一道防線,只有在行政法確認(rèn)其屬于違法行為,且在行政法不能有效懲治相關(guān)違法行為的情況下,刑法才能介入,并在危害程度和管理范圍上與行政法作出明確的區(qū)分。

為了加強(qiáng)食品藥品監(jiān)管力度,切實(shí)保障人民群眾的生命健康安全,刑法修正案(十一)將刑法第408條之一第1款修改為:“負(fù)有食品藥品安全監(jiān)督管理職責(zé)的國家機(jī)關(guān)工作人員,濫用職權(quán)或者玩忽職守,有下列情形之一,造成嚴(yán)重后果或者有其他嚴(yán)重情節(jié)的,處五年以下有期徒刑或者拘役;造成特別嚴(yán)重后果或者有其他特別嚴(yán)重情節(jié)的,處五年以上十年以下有期徒刑:(一)瞞報(bào)、謊報(bào)食品安全事故、藥品安全事件的;(二)對發(fā)現(xiàn)的嚴(yán)重食品藥品安全違法行為未按規(guī)定查處的;(三)在藥品和特殊食品審批審評過程中,對不符合條件的申請準(zhǔn)予許可的;(四)依法應(yīng)當(dāng)移交司法機(jī)關(guān)追究刑事責(zé)任不移交的;(五)有其他濫用職權(quán)或者玩忽職守行為的。”以此次刑法對食品藥品監(jiān)管瀆職罪的修改為契機(jī),結(jié)合食品安全法、藥品管理法等前置法規(guī)定,筆者認(rèn)為,可運(yùn)用“三層遞進(jìn)定罪”思路,深度解構(gòu)食品藥品監(jiān)管瀆職罪,以期對司法實(shí)踐有所裨益。

【資料圖】

第一層:立足法益復(fù)合性,區(qū)分結(jié)果犯與行為犯

刑法修正案(十一)對食品藥品監(jiān)管瀆職罪的修改,恪守了瀆職罪作為結(jié)果犯(即“致使公共財(cái)產(chǎn)、國家和人民利益遭受重大損失”)的基本立場,但因其同時(shí)以“造成嚴(yán)重后果”和“有其他嚴(yán)重情節(jié)”作為入罪標(biāo)準(zhǔn),引發(fā)了有關(guān)食品藥品監(jiān)管瀆職罪到底是結(jié)果犯還是行為犯的爭議。依據(jù)刑法原理,個(gè)罪所保護(hù)的法益是區(qū)分行為犯與結(jié)果犯的關(guān)鍵所在。就食品藥品監(jiān)管瀆職罪所保護(hù)的法益看,其包括食品藥品監(jiān)管秩序和人民群眾的生命健康,故本罪主體實(shí)施的違反食品、藥品安全監(jiān)督管理職責(zé)的危害行為,不但要侵犯監(jiān)管秩序,還要侵犯生命健康。如果僅是侵犯監(jiān)管秩序,不具備侵犯生命健康的危害結(jié)果的,則不能認(rèn)定為構(gòu)成本罪。

可資佐證的是,刑法修正案(十一)(草案)(下稱《草案》)取消了現(xiàn)行刑法規(guī)定的“導(dǎo)致發(fā)生重大食品安全事故或者造成其他嚴(yán)重后果”入罪條件,并通過列舉具體入罪情形,將食品藥品監(jiān)管瀆職罪由結(jié)果犯改為行為犯,由此擴(kuò)大了入罪的范圍,模糊了罪與非罪的界限,導(dǎo)致與刑事法律制度的明確性、穩(wěn)定性、可預(yù)見性不符,阻礙了法律對行為指引作用的發(fā)揮。顯然,《草案》的這一規(guī)定與食品藥品安全工作確立的“建立健全容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制,依照監(jiān)管事權(quán)清單,盡職照單免責(zé)、失職照單問責(zé)”的責(zé)任追究原則不盡一致。就此,刑法修正案(十一)最終取消了《草案》的這一規(guī)定,重新表述為“造成嚴(yán)重后果或者有其他嚴(yán)重情節(jié)的,處五年以下有期徒刑或者拘役;造成特別嚴(yán)重后果或者有其他特別嚴(yán)重情節(jié)的,處五年以上十年以下有期徒刑”。

第二層:立足風(fēng)險(xiǎn)特殊性,區(qū)分監(jiān)管責(zé)任與主體責(zé)任

食品藥品安全治理堅(jiān)持風(fēng)險(xiǎn)管理、科學(xué)管理的基本原則。與其他領(lǐng)域力爭消除安全風(fēng)險(xiǎn)不同,食品藥品安全治理的根本目的在于識別、預(yù)防和控制食品藥品安全風(fēng)險(xiǎn),意在把可能存在的危害控制在可接受的范圍內(nèi),并通過監(jiān)管責(zé)任的保障督促生產(chǎn)經(jīng)營者主體責(zé)任的落實(shí)。對于可能發(fā)生食品安全事故的風(fēng)險(xiǎn)、隱患,食品生產(chǎn)經(jīng)營者是責(zé)任主體,應(yīng)當(dāng)對其生產(chǎn)經(jīng)營食品的安全負(fù)責(zé),承擔(dān)首要責(zé)任。監(jiān)管部門的責(zé)任,主要在于通過監(jiān)督檢查來督促生產(chǎn)經(jīng)營者落實(shí)主體責(zé)任。就食品藥品安全風(fēng)險(xiǎn)而言,其廣泛存在于食品藥品生產(chǎn)經(jīng)營的所有鏈條中,而且人類對于這種風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)知是不全面的,追求“零風(fēng)險(xiǎn)”“零隱患”既不科學(xué),在客觀上也不可能。如有些食品風(fēng)險(xiǎn)在環(huán)境中無處不在,常見引起食物中毒的沙門氏菌廣泛存在于動物中,特別是禽類和豬;金黃色葡萄球菌在自然界中則是無處不在,在空氣、水、灰塵及人和動物的排泄物中都可找到。因此,在第一層客觀確認(rèn)危害行為和危害結(jié)果存在后,還需根據(jù)食品藥品安全風(fēng)險(xiǎn)的具體特性,進(jìn)一步區(qū)分監(jiān)管責(zé)任與主體責(zé)任,查清彼此與危害結(jié)果的因果關(guān)系。只有在監(jiān)管責(zé)任與危害結(jié)果存在因果關(guān)系時(shí),才可以考慮成立食品藥品監(jiān)管瀆職罪。如果混淆了主體責(zé)任和監(jiān)管責(zé)任的內(nèi)在邏輯,就會違背鼓勵發(fā)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)、識別風(fēng)險(xiǎn)、控制風(fēng)險(xiǎn)的理念,很有可能倒逼監(jiān)管部門和監(jiān)管人員產(chǎn)生“責(zé)任規(guī)避”的心態(tài),作出脫離實(shí)際的選擇和判斷,導(dǎo)致因害怕發(fā)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)隱患而出現(xiàn)逆向治理現(xiàn)象,進(jìn)而破壞現(xiàn)行的治理理念和治理手段,甚至走向過度執(zhí)法的極端。此外,部門之間也可能因擔(dān)心追責(zé)而產(chǎn)生推諉問題,對構(gòu)建無縫銜接、全過程監(jiān)管的協(xié)作機(jī)制和理念造成沖擊。

第三層:立足前置法規(guī)定,區(qū)分違法與瀆職犯罪

依照監(jiān)察法,職務(wù)違法行為的法律責(zé)任按照情節(jié)不同區(qū)分為批評教育、政務(wù)處分、職務(wù)犯罪等不同梯次,是一個(gè)責(zé)任從輕到重的遞進(jìn)過程。如果將政務(wù)處分的行為與犯罪行為相混淆,就會模糊相關(guān)法律制度之間的界限,擴(kuò)大刑事入罪的范圍。比如,依照食品安全法第144條規(guī)定,食品安全監(jiān)管人員存在“未按規(guī)定查處食品安全事故,或者接到食品安全事故報(bào)告未及時(shí)處理,造成事故擴(kuò)大或者蔓延”“經(jīng)食品安全風(fēng)險(xiǎn)評估得出食品、食品添加劑、食品相關(guān)產(chǎn)品不安全結(jié)論后,未及時(shí)采取相應(yīng)措施”等情形的,對應(yīng)的處分措施視情節(jié)嚴(yán)重程度為“記大過”“降級或者撤職”“開除”,造成嚴(yán)重后果的,其主要負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)引咎辭職。需要明確的是,上述行為均有“造成事故擴(kuò)大或者蔓延”“造成食品安全事故或者不良社會影響”等行為后果的限定。從行政法治與刑事法治的銜接來講,刑法作為整個(gè)法律體系中的保障法,是最后一道防線,應(yīng)恪守謙抑性原則。行政法作為刑法的前置法,只有在行政法確認(rèn)其屬于違法行為,且在行政法不能有效懲治相關(guān)違法行為的情況下,刑法才能介入,在危害程度和管理范圍上作出明確的區(qū)分。具體到食品藥品政務(wù)處分與瀆職犯罪的界限,因在食品安全法、疫苗管理法中沒有將“未及時(shí)發(fā)現(xiàn)監(jiān)督管理區(qū)域內(nèi)重大安全隱患的”視作政務(wù)違法行為,也沒有規(guī)定政務(wù)處分的情形下,就不能將其認(rèn)定為食品藥品監(jiān)管瀆職犯罪。雖然藥品管理法第149條將“未及時(shí)消除監(jiān)督管理區(qū)域內(nèi)藥品安全隱患”作為違法行為,但明確將“造成嚴(yán)重影響”作為違法行為的構(gòu)成要件。

此外,食品安全法也沒有將“未及時(shí)發(fā)現(xiàn)食品安全隱患”作為違法行為。食品安全法第109條第3款第4項(xiàng)規(guī)定,對“食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測結(jié)果表明可能存在食品安全隱患的事項(xiàng)”的法定要求是“作為年度監(jiān)督管理計(jì)劃中的監(jiān)督管理重點(diǎn)”;食品安全法第114條規(guī)定,食品生產(chǎn)經(jīng)營過程中存在食品安全隱患,未及時(shí)采取措施消除的,縣級以上人民政府食品安全監(jiān)督管理部門可以對食品生產(chǎn)經(jīng)營者的法定代表人或者主要負(fù)責(zé)人進(jìn)行責(zé)任約談。第117條規(guī)定,縣級以上人民政府食品安全監(jiān)督管理等部門未及時(shí)發(fā)現(xiàn)食品安全系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn),未及時(shí)消除監(jiān)督管理區(qū)域內(nèi)的食品安全隱患的,本級人民政府可以對其主要負(fù)責(zé)人進(jìn)行責(zé)任約談。據(jù)此,在作為前置法的行政法規(guī)范對于主體責(zé)任都未視為違法的情況下,不能直接將監(jiān)管部門的監(jiān)管行為入罪。

正是基于以上三方面的考慮,為確?？茖W(xué)制定、精準(zhǔn)適用食品藥品監(jiān)管瀆職罪,刑法修正案(十一)廣泛吸納了意見建議,恢復(fù)了食品藥品監(jiān)管瀆職罪作為結(jié)果犯的定位,即將“造成嚴(yán)重后果或者有其他嚴(yán)重情節(jié)的”作為入罪基本條件,并在罪狀中明確表述。同時(shí)也刪除了“漏報(bào)食品安全事件”“未及時(shí)查處違法行為”“未及時(shí)發(fā)現(xiàn)隱患”等不符合食品藥品安全風(fēng)險(xiǎn)特性及其科學(xué)治理的規(guī)定,體現(xiàn)了食品藥品監(jiān)管的科學(xué)規(guī)律。

(作者為陜西警官職業(yè)學(xué)院偵查系副教授)

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