【典型案例】

(資料圖片)

李某,某全額撥款事業(yè)單位下屬A公司的出納,2013年開(kāi)始在A公司工作,2013年2月將一筆金額40萬(wàn)元的A公司資金用于個(gè)人理財(cái),一個(gè)月后歸還,按照刑法的規(guī)定已超過(guò)追訴時(shí)效。初核發(fā)現(xiàn),A公司直到2015年才改制為該事業(yè)單位獨(dú)資公司,改制前屬國(guó)有控股公司,而李某是A公司經(jīng)該事業(yè)單位授權(quán)直接招聘的合同制人員,該事業(yè)單位按照雇員制管理辦法對(duì)其進(jìn)行管理。

【分歧意見(jiàn)】

本案中,對(duì)李某現(xiàn)在屬于監(jiān)察對(duì)象這一點(diǎn)沒(méi)有異議;但李某的挪用行為發(fā)生在A公司改制前,對(duì)其成為監(jiān)察對(duì)象前實(shí)施的違法行為如何處置存在爭(zhēng)議,主要有三種意見(jiàn):

第一種意見(jiàn)認(rèn)為:李某實(shí)施挪用行為時(shí)A公司并不是國(guó)有獨(dú)資公司,且李某是A公司自主招聘的工作人員,按照A公司授權(quán)開(kāi)展出納工作,并非行使公權(quán)力,因此李某既不屬于國(guó)家工作人員,也不屬于公職人員。李某的行為構(gòu)成刑法第二百七十二條第一款的挪用資金,不構(gòu)成職務(wù)違法,屬其他違法行為。但李某現(xiàn)在是監(jiān)察對(duì)象,按照監(jiān)察法實(shí)施條例第二十四條第二款的規(guī)定,“監(jiān)察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)公職人員成為監(jiān)察對(duì)象前有前款規(guī)定的違法行為的,依照前款規(guī)定辦理”,即監(jiān)察機(jī)關(guān)可以直接對(duì)李某的挪用資金行為給予政務(wù)處分。

第二種意見(jiàn)認(rèn)為:同意李某不屬于國(guó)家工作人員的意見(jiàn)。但A公司改制前,李某作為國(guó)有控股公司的出納,從事的工作包括對(duì)屬于國(guó)有的部分財(cái)產(chǎn)的監(jiān)督、管理活動(dòng),參照《全國(guó)法院審理經(jīng)濟(jì)犯罪案件工作座談會(huì)紀(jì)要》屬于從事公務(wù),應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為公職人員。李某的行為構(gòu)成刑法第二百七十二條第一款規(guī)定的挪用資金行為,且系職務(wù)違法,監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)據(jù)此給予其政務(wù)處分。

第三種意見(jiàn)認(rèn)為:A公司招聘李某是經(jīng)過(guò)某事業(yè)單位授權(quán),且由該事業(yè)單位按照雇員制管理辦法管理,屬于國(guó)有事業(yè)單位委派到國(guó)有控股公司從事公務(wù)的人員,應(yīng)當(dāng)以國(guó)家工作人員論。李某的行為構(gòu)成刑法第二百七十二條第二款規(guī)定的挪用公款行為,監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)據(jù)此給予其政務(wù)處分。

【評(píng)析意見(jiàn)】

筆者贊同第三種意見(jiàn),理由如下。

一、如果依第一種意見(jiàn)認(rèn)為李某挪用A公司資金時(shí)不是公職人員,則不能依據(jù)相關(guān)規(guī)定給予其政務(wù)處分

根據(jù)監(jiān)察法及其實(shí)施條例相關(guān)規(guī)定,公職人員成為監(jiān)察對(duì)象前的違法行為可以分為職務(wù)違法行為和其他違法行為。因?yàn)檎?wù)處分法無(wú)時(shí)效規(guī)定,監(jiān)察機(jī)關(guān)有權(quán)對(duì)公職人員成為監(jiān)察對(duì)象前的職務(wù)違法行為給予政務(wù)處分無(wú)需贅述。監(jiān)察法實(shí)施條例第二十四條規(guī)定了對(duì)公職人員其他違法行為的調(diào)查處置,其中第一款強(qiáng)調(diào)即便違法行為與職務(wù)無(wú)關(guān),但關(guān)乎公職人員的道德操守,監(jiān)察機(jī)關(guān)仍有權(quán)調(diào)查、處置,體現(xiàn)了對(duì)公職人員監(jiān)察事項(xiàng)橫向的全覆蓋;第二款強(qiáng)調(diào)對(duì)公職人員成為監(jiān)察對(duì)象前的其他違法行為也可調(diào)查、處置,體現(xiàn)了對(duì)公職人員監(jiān)察事項(xiàng)縱向的全覆蓋。

在理解第二款時(shí),需注意,這里的“公職人員”是僅指成為監(jiān)察對(duì)象前后都是公職人員的情形,還是指包括成為監(jiān)察對(duì)象前不是公職人員,成為監(jiān)察對(duì)象后才成為公職人員的情形?第一種情形是監(jiān)察法的實(shí)施使某人成為監(jiān)察對(duì)象,比如高校的管理人員、國(guó)企的管理人員等,改革后的監(jiān)察體制實(shí)現(xiàn)對(duì)所有行使公權(quán)力的人員全覆蓋,這類人員便成為了監(jiān)察對(duì)象。第二種情形是相關(guān)事實(shí)行為使某人成為監(jiān)察對(duì)象,比如大學(xué)畢業(yè)生后通過(guò)公開(kāi)招錄成為公務(wù)員,這類人員成為監(jiān)察對(duì)象前后身份發(fā)生了變化,從非公職人員成為公職人員。

針對(duì)第一種情形,監(jiān)察機(jī)關(guān)根據(jù)政務(wù)處分法從舊兼從輕的原則可以直接對(duì)其成為監(jiān)察對(duì)象前的違法行為給予政務(wù)處分,這點(diǎn)是明確的,因?yàn)樵撨`法行為發(fā)生時(shí)存在《事業(yè)單位工作人員處分暫行規(guī)定》《國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員廉潔從業(yè)若干規(guī)定》等對(duì)其進(jìn)行政務(wù)處分的實(shí)體法依據(jù)。針對(duì)第二種情形,在公職人員成為監(jiān)察對(duì)象之前僅僅是普通公民的情況下,其違法行為有可能受行政法規(guī)或刑事法律等的制約,但國(guó)家對(duì)于普通公民不能給予政務(wù)處分,而且因?yàn)橹黧w不適格,其他政務(wù)處分類法規(guī)也不能適用于普通公民。如果行為發(fā)生時(shí)不需要對(duì)其進(jìn)行政務(wù)處分,那么依據(jù)從舊兼從輕的原則,其成為公職人員后就不能因?yàn)橹暗倪`法行為受到政務(wù)處分。

因此,本案中,若認(rèn)為李某挪用A公司資金時(shí)不是公職人員,則應(yīng)當(dāng)適用第二種情形的處置原則。但此時(shí)李某作為普通公民實(shí)施的挪用資金行為應(yīng)當(dāng)屬于公安機(jī)關(guān)管轄,又因?yàn)橐呀?jīng)超出追訴時(shí)效,對(duì)李某的挪用行為只能由該公司自行處置,不能據(jù)此給予其政務(wù)處分。因此,第一種意見(jiàn)不成立。

二、如果依第二種意見(jiàn)認(rèn)為李某挪用A公司資金時(shí)不是國(guó)家工作人員,則不能僅因?yàn)楣ぷ鲀?nèi)容的公共屬性認(rèn)定其為公職人員

政務(wù)處分法第二條第三款列明,公職人員是指監(jiān)察法第十五條規(guī)定的人員,監(jiān)察法第十五條第三項(xiàng)及其實(shí)施條例第四十條第二項(xiàng)、第三項(xiàng)則明確了國(guó)有控股、參股公司及其分支機(jī)構(gòu)的公職人員范圍。將上述規(guī)定與“兩高”《關(guān)于辦理國(guó)家出資企業(yè)中職務(wù)犯罪案件具體應(yīng)用法律若干問(wèn)題的意見(jiàn)》對(duì)國(guó)家出資企業(yè)中國(guó)家工作人員的認(rèn)定進(jìn)行對(duì)比,可以發(fā)現(xiàn)二者的范圍是重合的,即國(guó)有控股、參股公司及其分支機(jī)構(gòu)的公職人員是國(guó)家工作人員。這類機(jī)構(gòu)中的非國(guó)家工作人員,不可能因?yàn)楣ぷ鲀?nèi)容具有公共屬性就認(rèn)為其是從事公務(wù)的公職人員,主要理由是:

從理論上看,首先,《全國(guó)法院審理經(jīng)濟(jì)犯罪案件工作座談會(huì)紀(jì)要》對(duì)從事公務(wù)的解釋很明確,“代表國(guó)家機(jī)關(guān)、國(guó)有公司、企業(yè)事業(yè)單位、人民團(tuán)體等履行組織、領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督、管理等職責(zé)”,實(shí)際上既強(qiáng)調(diào)職權(quán)內(nèi)容的公共屬性(組織、領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督、管理),也強(qiáng)調(diào)了職權(quán)來(lái)源的公共屬性(代表國(guó)家機(jī)關(guān));其次,刑法將受委托管理、經(jīng)營(yíng)國(guó)有財(cái)產(chǎn)的人員與國(guó)家工作人員并列為貪污罪的主體,是因?yàn)槭芪泄芾?、?jīng)營(yíng)國(guó)有財(cái)產(chǎn)這樣一個(gè)工作內(nèi)容具有公共屬性,但又沒(méi)有將受委托管理、經(jīng)營(yíng)國(guó)有財(cái)產(chǎn)的人員列為國(guó)家工作人員,顯然是因?yàn)檫@類人員的職權(quán)來(lái)源不具備公共屬性。

從實(shí)踐上看,存在一些國(guó)有控股、參股公司實(shí)際上是由其他非國(guó)有成分股東實(shí)際管理、經(jīng)營(yíng),包括出納在內(nèi)的公司工作人員均由實(shí)際管理者自主聘用,國(guó)有股東僅僅參與分紅的情況,此時(shí)很明顯不能因?yàn)樵摴镜某黾{所監(jiān)督、管理的部分財(cái)產(chǎn)歸屬于國(guó)有就將其視為公職人員。

本案中,第二種意見(jiàn)認(rèn)為李某不屬于國(guó)家工作人員,又認(rèn)為其是公職人員,顯然是自相矛盾的。若李某并非受某事業(yè)單位委派到A公司工作,盡管其從事出納工作,也僅僅是按照A公司的授權(quán),并非在從事公務(wù)。因此,第二種意見(jiàn)也不成立。

三、按照刑法和相關(guān)司法解釋的規(guī)定,李某實(shí)施挪用行為時(shí)系事業(yè)單位委派到非國(guó)有公司從事公務(wù)的人員,應(yīng)以國(guó)家工作人員論

刑法第九十三條規(guī)定,“國(guó)家機(jī)關(guān)、國(guó)有公司、企業(yè)、事業(yè)單位委派到非國(guó)有公司、企業(yè)、事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體從事公務(wù)的人員,以國(guó)家工作人員論?！薄度珖?guó)法院審理經(jīng)濟(jì)犯罪案件工作座談會(huì)紀(jì)要》明確,委派,即委任、派遣,其形式多種多樣,如任命、指派、提名、批準(zhǔn)等。不論被委派的人身份如何,只要是接受國(guó)家機(jī)關(guān)、國(guó)有公司、企業(yè)、事業(yè)單位委派,代表國(guó)家機(jī)關(guān)、國(guó)有公司、企業(yè)、事業(yè)單位到非國(guó)有公司、企業(yè)、事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體中行使管理職權(quán),都可以認(rèn)定為國(guó)家機(jī)關(guān)、國(guó)有公司、企業(yè)、事業(yè)單位委派到非國(guó)有公司、企業(yè)、事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體從事公務(wù)的人員?！蛾P(guān)于辦理國(guó)家出資企業(yè)中職務(wù)犯罪案件具體應(yīng)用法律若干問(wèn)題的意見(jiàn)》進(jìn)一步明確,“具體的任命機(jī)構(gòu)和程序,不影響國(guó)家工作人員的認(rèn)定?！?/p>

需要注意的是,司法解釋僅僅列舉了常見(jiàn)的委派形式,實(shí)踐中不應(yīng)拘泥于此,只要體現(xiàn)了國(guó)有單位的意志,代表其行使管理職權(quán),就應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為從事公務(wù)。本案中,李某雖然是A公司招聘,但招聘系該事業(yè)單位的授權(quán)委托行為,李某是按照該事業(yè)單位雇員制管理辦法管理的人員,且年終考核均由該事業(yè)單位人事處統(tǒng)一決定,因此,李某實(shí)施挪用行為時(shí)系該事業(yè)單位委派到非國(guó)有公司從事公務(wù)的人員,應(yīng)當(dāng)以國(guó)家工作人員論。按照刑法第二百七十二條第二款的規(guī)定,李某的行為構(gòu)成挪用公款且涉嫌職務(wù)犯罪,鑒于已過(guò)追訴時(shí)效,可依據(jù)政務(wù)處分法和《事業(yè)單位工作人員處分暫行規(guī)定》等給予其政務(wù)處分。(江蘇省紀(jì)委監(jiān)委 張輝)

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