民事監(jiān)督復(fù)查制度最初在兩次座談會上提出并不斷完善,最高人民檢察院原民事行政檢察廳與原控告申訴檢察廳在2013年舉辦“辦理民事行政案件第一次座談會”時形成紀(jì)要,民事監(jiān)督復(fù)查制度應(yīng)時而生;在2014年第二次座談會上,民事監(jiān)督復(fù)查制度得以進(jìn)一步完善,對復(fù)查對象、程序、次數(shù)、證據(jù)等皆作了明確規(guī)定。2021年8月1日起正式施行的《人民檢察院民事訴訟監(jiān)督規(guī)則》(下稱《監(jiān)督規(guī)則》)第126條標(biāo)志著該制度由內(nèi)部規(guī)范性文件上升為司法解釋,在吸納兩次座談會成果的基礎(chǔ)上,重點解決了當(dāng)事人申請期限及檢察機(jī)關(guān)辦案期限等司法實踐中亟需解決的問題。從本質(zhì)上來講,民事監(jiān)督復(fù)查制度在強(qiáng)化內(nèi)部監(jiān)督、提升司法公信力方面具有顯著功效,但由于其尚處于探索階段,在司法實踐中需注意以下三個方面的問題:

第一,要準(zhǔn)確把握民事監(jiān)督復(fù)查制度初核條件?！侗O(jiān)督規(guī)則》第126條規(guī)定申請復(fù)查時由負(fù)責(zé)控告申訴檢察的部門初核,只有當(dāng)符合法律明確規(guī)定的六種情形之一時,才可以移送民事檢察部門。該規(guī)定是基于“受審分離”原則而對不同部門合理分工的綜合考量,在實現(xiàn)檢察權(quán)內(nèi)部監(jiān)督制約的同時有利于提升司法公信力,也有效紓解了民事檢察部門的辦案壓力。倘使申請監(jiān)督人提交的申請材料、證據(jù)等不符合法律規(guī)定,便可由控告申訴檢察部門在初核后告知補(bǔ)正,一定程度上提高了司法效率。事實上,控告申訴檢察部門的初核并不等同于民事檢察部門對案件的審查,其只是對立案條件予以把控,并預(yù)先對信訪風(fēng)險加以判斷。只有申請監(jiān)督人提供新的證據(jù)、原裁判所依據(jù)證據(jù)系偽造、原裁判法律文書被撤銷或變更、審判人員或檢察人員存在貪污瀆職行為五種情形時便應(yīng)當(dāng)受理。至于何為“其他確有必要進(jìn)行復(fù)查”的情形?由于民事監(jiān)督復(fù)查制度的對象是下級檢察機(jī)關(guān)作出的不支持監(jiān)督?jīng)Q定書,所以應(yīng)當(dāng)參考民事訴訟法與《監(jiān)督規(guī)則》的相關(guān)規(guī)定予以綜合權(quán)衡,且應(yīng)秉持審慎態(tài)度。但是,不能對下級檢察機(jī)關(guān)由于已過再審期限或超過申請監(jiān)督期限而作出不予受理決定的案件進(jìn)行復(fù)查。此外,不支持監(jiān)督申請決定是否具有明顯錯誤理應(yīng)屬于民事檢察部門審查案件后得出的結(jié)論,而不能將其前移至初核階段。從理論上來講,證據(jù)出現(xiàn)問題或原裁判被撤銷變更等勢必會影響監(jiān)督結(jié)果,使得不支持監(jiān)督申請決定出現(xiàn)錯誤,但從實踐中檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督結(jié)果來看,該類案件所占比例極小,絕大多數(shù)案件復(fù)審后依然是維持了下一級檢察院作出的決定。因此,將“不支持監(jiān)督申請決定存在明顯錯誤”作為初核程序中的立案條件顯然欠妥,有可能無形中在立案階段過濾掉一部分本應(yīng)受理的案件。控告申訴檢察部門初核之后,立法上采取了“可以”而非“應(yīng)該”移送民事檢察部門的描述,因此,對于不移送審查的案件如何處理并未明確,目前也無類比適用的程序,因此亟需規(guī)范何種情形下控告申訴檢察部門不移送審查,且不移送審查后的處理程序等。

第二,要全面審查不支持監(jiān)督案件事實認(rèn)定、法律適用及下級檢察機(jī)關(guān)的辦案程序。根據(jù)《監(jiān)督規(guī)則》第126條關(guān)于民事檢察部門審查后的處理結(jié)果可知,倘使下級檢察機(jī)關(guān)作出不支持監(jiān)督的決定錯誤,應(yīng)當(dāng)予以撤銷并提出抗訴;如果下級檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督結(jié)果正確,則需依法維持?！侗O(jiān)督規(guī)則》第50條規(guī)定檢察機(jī)關(guān)對于審查終結(jié)的案件作出決定時包括復(fù)查維持與抗訴等七種情形,據(jù)此可見民事監(jiān)督復(fù)查案件在審查程序上與民事監(jiān)督案件的辦理并無差異。不論是從審查后的處理結(jié)果,還是民事監(jiān)督復(fù)查制度的改革初衷,復(fù)查機(jī)關(guān)都應(yīng)當(dāng)對案件的程序及實體重新進(jìn)行審查。其一,圍繞監(jiān)督申請人提出的監(jiān)督請求、爭議焦點及下級檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督過程是否合法等進(jìn)行全面審查。其二,民事檢察部門在審查過程中應(yīng)當(dāng)聽取當(dāng)事人意見,如果確有必要,在復(fù)查階段亦可探索開展聽證或組織專家咨詢會論證。其三,承辦檢察官針對疑難復(fù)雜問題可以提請召開檢察官聯(lián)席會或檢委會對案件進(jìn)行討論。但是,在復(fù)查過程中能否引導(dǎo)當(dāng)事人自行和解?根據(jù)《監(jiān)督規(guī)則》第51條規(guī)定,在辦理民事訴訟監(jiān)督案件過程中,如果當(dāng)事人有和解意愿時檢察機(jī)關(guān)可以引導(dǎo)和解。從解釋論的角度來看,該條文中的“民事訴訟監(jiān)督”理應(yīng)包括一般監(jiān)督與復(fù)查監(jiān)督兩種情形,復(fù)查既是對下級檢察機(jī)關(guān)的一種內(nèi)部監(jiān)督,也是對整個案件事實認(rèn)定、法律適用的全流程監(jiān)督。既如此,民事監(jiān)督復(fù)查案件亦需秉持精準(zhǔn)監(jiān)督理念,在依法審查的前提下還需考慮案件辦理的政治效果及社會效果,力爭在復(fù)查過程中真正實現(xiàn)訴源治理,實質(zhì)性化解爭議糾紛。選擇抗訴案件時要注重糾偏、示范、引領(lǐng)價值的實現(xiàn),爭取做到辦理一起,帶動一類。對于復(fù)查后決定維持的,在制作《復(fù)查決定書》時應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)釋法說理,對決定予以維持的理由進(jìn)行精確闡釋,圍繞事實認(rèn)定、法律適用及下級檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督情況進(jìn)行逐一剖析。

第三,要妥善解決依職權(quán)復(fù)查層級難題?！侗O(jiān)督規(guī)則》第126條對于依職權(quán)復(fù)查作出了規(guī)定,上級檢察院可以依職權(quán)復(fù)查下級檢察院作出的不支持監(jiān)督申請決定案件。此處是否受層級限制?即上級檢察院能否復(fù)查下兩級甚至三級檢察院的不支持監(jiān)督申請案件?從理論上來講,民事監(jiān)督復(fù)查制度是一種內(nèi)部糾錯機(jī)制,基于檢察機(jī)關(guān)上下級領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系及一體化辦案機(jī)制考量,上級檢察機(jī)關(guān)的復(fù)查不應(yīng)當(dāng)受層級限制。但從實踐來看,民事案件的“倒三角”結(jié)構(gòu)使得絕大多數(shù)案件集中在分州市院及省檢察院一級,跨級別復(fù)查難免會耗費(fèi)大量的人力物力。因此,上級檢察機(jī)關(guān)如果發(fā)現(xiàn)下兩級甚至三級檢察院作出的不支持監(jiān)督?jīng)Q定案件存在復(fù)查的必要,一般應(yīng)將案件交由辦案機(jī)關(guān)的上一級檢察機(jī)關(guān)復(fù)查,只有當(dāng)存在特殊事由時,才能跨級別復(fù)查。關(guān)于依職權(quán)啟動復(fù)查程序的標(biāo)準(zhǔn)及情形,具體可參照《監(jiān)督規(guī)則》第37條的規(guī)定。

(作者單位分別為甘肅省人民檢察院林區(qū)分院、甘肅省人民檢察院蘭州鐵路運(yùn)輸分院)

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