□各級檢察機關(guān)、各個業(yè)務(wù)條線、院內(nèi)各部門在一體化辦案中必須有規(guī)范、統(tǒng)一的內(nèi)部案件管理和監(jiān)督制約機制,才能真正實現(xiàn)不同行政區(qū)劃檢察院之間的協(xié)同合作和同一轄區(qū)內(nèi)“四大檢察”“十大業(yè)務(wù)”之間的協(xié)調(diào)配合、凝心聚力,實現(xiàn)檢察資源配置最優(yōu)化,以強有力的內(nèi)部監(jiān)管促進外部法律監(jiān)督提質(zhì)增效,最終提升檢察機關(guān)的整體辦案水平。

檢察一體化辦案機制,既是我國檢察權(quán)運行的基本原則,也是檢察機關(guān)組織原則的重要內(nèi)容,對于保證法律監(jiān)督職能的有效發(fā)揮,維護社會公平正義具有重要意義。人民檢察院組織法第24條第4項規(guī)定,可以統(tǒng)一調(diào)用轄區(qū)的檢察人員辦理案件。檢察一體化辦案是有效解決上下級檢察院、同級檢察院、“四大檢察”“十大業(yè)務(wù)”以及檢察官之間合理關(guān)系的重要機制,是檢察機關(guān)立足職能服務(wù)大局的戰(zhàn)略性決策。

有案件辦理,就得有案件管理。案件辦理與案件管理猶如車之兩輪,不可偏廢。各級檢察機關(guān)、各個業(yè)務(wù)條線、院內(nèi)各部門在一體化辦案中必須有規(guī)范、統(tǒng)一的內(nèi)部案件管理和監(jiān)督制約機制,才能真正實現(xiàn)不同行政區(qū)劃檢察院之間的協(xié)同合作和同一轄區(qū)內(nèi)“四大檢察”“十大業(yè)務(wù)”之間的協(xié)調(diào)配合、凝心聚力,實現(xiàn)檢察資源配置最優(yōu)化,以強有力的內(nèi)部監(jiān)管促進外部法律監(jiān)督提質(zhì)增效,最終提升檢察機關(guān)的整體辦案水平。換言之,檢察機關(guān)一體化辦案必然帶來內(nèi)部案件管理和監(jiān)督制約機制創(chuàng)新,筆者認為應(yīng)做到以下三個“注重”。

注重規(guī)范案件管理的頂層設(shè)計

近年來,從最高檢到地方各級檢察機關(guān)出臺了不少有關(guān)檢察一體化辦案機制的規(guī)范性文件,但其中專門就橫向案件管理規(guī)定的不多。如最高檢出臺的《關(guān)于充分發(fā)揮檢察職能服務(wù)保障黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展的意見》明確規(guī)定,構(gòu)建上下一體化辦案機制,探索實行線索統(tǒng)一管理、案件統(tǒng)一審批、力量統(tǒng)一調(diào)配,形成上下一體、區(qū)域聯(lián)動、指揮有力、協(xié)作密切、運轉(zhuǎn)高效的工作格局。對此,筆者認為,在對線索統(tǒng)一管理、案件統(tǒng)一審批等涉案件管理事務(wù)詳細規(guī)定的同時,也應(yīng)就跨行政區(qū)劃的案件管理主業(yè),如流程監(jiān)控、案件評查、數(shù)據(jù)監(jiān)管等內(nèi)容予以完善。

一體化辦案相關(guān)規(guī)范性文件中需強化橫向案件監(jiān)管措施。目前雖然有一體化辦案的規(guī)定,也有專章規(guī)定案件管理,但一體化辦案中存在有別于各檢察院單獨辦案的案件管理事項,須有明確的規(guī)范性文件作為指引。如2021年1月生效的《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第11條規(guī)定,“人民法院審理第二審案件,由提起公益訴訟的人民檢察院派員出庭,上一級人民檢察院也可以派員參加”。那么,何種情形該派員,由誰來監(jiān)管,不派員和共同派員的履職后果如何承擔等問題值得思考。

檢察一體化有其法理基礎(chǔ),當前,橫向同級行政區(qū)劃的檢察院的機構(gòu)設(shè)置、職能職責具有統(tǒng)一性,為檢察一體化所要求的人員的可替代性、行動的協(xié)調(diào)性和命令的服從性等提供現(xiàn)實可能性,也為檢察機關(guān)推進橫向一體化提供了理論基礎(chǔ)。檢察一體化辦案在縱向上是不同層級檢察權(quán)行使過程中的接續(xù)接力,比如對重大案件的交辦、提辦、領(lǐng)辦、督辦,有效提升整體監(jiān)督效能,由上至下的多層級統(tǒng)籌顯得尤其必要;而在橫向上是各業(yè)務(wù)部門打破條塊分割的緊密銜接,綜合運用多種監(jiān)督手段同向發(fā)力、同頻共振,強化訴訟環(huán)節(jié)的監(jiān)督合力。這其中,必須有一個協(xié)調(diào)上下左右、貫通各級檢察機關(guān)各業(yè)務(wù)條線的監(jiān)管中樞。案件管理作為檢察業(yè)務(wù)中樞的職能定位,能夠也應(yīng)當承擔這一監(jiān)管中樞的角色。

由于檢察工作面臨轉(zhuǎn)型發(fā)展的關(guān)鍵期、機遇期,要有創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的新發(fā)展理念,檢察機關(guān)案件管理部門也必須要進一步強化系統(tǒng)觀念、法治思維、強基導(dǎo)向,以高質(zhì)量的、科學(xué)的內(nèi)部管理引領(lǐng)檢察工作高質(zhì)量發(fā)展,助力打造共建共治共享的社會治理格局。因此,地方各級檢察院要主動適應(yīng)檢察一體化辦案需要,積極探索與之相適應(yīng)的案件管理模式及經(jīng)驗。就縱向而言,要強化各級院案件管理部門的職責權(quán)限分工,不能上下一般粗。省級院的案管部門突出抓總牽頭、組織協(xié)調(diào)各方的功能,要在加強對下級檢察院案件管轄的宏觀把控,排除辦案流轉(zhuǎn)和線索移送阻力方面著力。市級院負責具體實施,亦可以考慮統(tǒng)一調(diào)用轄區(qū)內(nèi)的案管人員一體推進監(jiān)管工作,定期組織交叉監(jiān)控、評查,數(shù)據(jù)分析研判等。橫向而言,用人單位與被調(diào)用單位的案管部門要更加緊密銜接,相互合作,防止各自為政。要充分發(fā)揮內(nèi)部監(jiān)督管理的整體效能,督促業(yè)務(wù)部門精準監(jiān)督履職。通過日常監(jiān)管和業(yè)務(wù)考核指標設(shè)置引導(dǎo)業(yè)務(wù)部門在一體化辦案中堅持系統(tǒng)思維,統(tǒng)籌考慮相關(guān)法律規(guī)定,嚴格監(jiān)督案件的管轄問題、統(tǒng)一受理業(yè)務(wù)問題線索。

注重借助案件管理數(shù)據(jù)賦能一體化辦案

檢察一體化辦案有利于爭議化解和訴源治理,有利于檢察履職助力國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。案件管理部門最大的資源優(yōu)越是數(shù)據(jù)優(yōu)勢,最大的業(yè)務(wù)優(yōu)勢是數(shù)據(jù)分析研判。如最高檢2022年3月有關(guān)數(shù)據(jù)顯示,檢察機關(guān)依法嚴厲懲治電信網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪,2021年起訴4萬人,并且發(fā)現(xiàn),當前社會治理特別是網(wǎng)絡(luò)治理中存在四方面突出問題,如年輕人尤其是在校學(xué)生涉案、公民個人信息泄漏以及行業(yè)內(nèi)鬼等,這對于強化訴源治理,推進網(wǎng)絡(luò)領(lǐng)域綜合治理大有裨益。目前地方各級檢察機關(guān)在一體化辦案中取得不少個案效果,但在統(tǒng)籌各方類案辦理和訴源治理以及助力國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的作用不明顯,其中重要原因在于管理動能不足,體現(xiàn)在大數(shù)據(jù)共享、分析、應(yīng)用機制尚未有效建立,聯(lián)合發(fā)布數(shù)據(jù)分析報告或者一體化辦案數(shù)據(jù)分析報告機制尚未建立,共管共治合力沒有得到體現(xiàn)。因此,在檢察一體化辦案中要深度挖掘案件管理部門的數(shù)據(jù)資源和數(shù)據(jù)分析研判優(yōu)勢,提高一體化辦案的產(chǎn)出力。比如,案管部門可以牽頭,依托外部行政執(zhí)法部門數(shù)據(jù)資源和內(nèi)部業(yè)務(wù)部門專業(yè)優(yōu)勢,共同合作開展社會治理相關(guān)專業(yè)領(lǐng)域的信息數(shù)據(jù)研判等,通過深度融合“數(shù)據(jù)賦能+業(yè)務(wù)創(chuàng)新”,形成各利益相關(guān)者都能接受的解決問題的方案或共識,為社會治理創(chuàng)新獻計獻策,做大“檢察一體化”辦案增量。

檢察機關(guān)一體化辦案機制要想行穩(wěn)致遠,必須解決管理動能不足的問題,其關(guān)鍵是要挖掘和使用好案件管理中的派生數(shù)據(jù)。充分利用內(nèi)部監(jiān)管數(shù)據(jù)與外部政法單位數(shù)據(jù)共享,可通過大數(shù)據(jù)比對及時發(fā)現(xiàn)系統(tǒng)性、普遍性的司法工作人員瀆職犯罪線索,在相互制約中一體推進訴源治理。比如,在專項案件質(zhì)量評查、流程監(jiān)控數(shù)據(jù)整改中發(fā)現(xiàn)跨地區(qū)、跨部門司法工作人員相關(guān)職務(wù)犯罪案件線索等。全國檢察機關(guān)第二次案件管理工作會議確定新時代檢察機關(guān)案件管理工作的1235工作總思路,其包括科學(xué)管理、能動管理、智能管理的三大理念創(chuàng)新。新的工作思路和工作理念的實現(xiàn)依賴一個重要載體——智慧案管建設(shè)。當務(wù)之急,迫切需要以信息化的手段代替粗泛的“人盯人”或者“半人工半自動”的內(nèi)部監(jiān)管模式?？梢钥紤]建設(shè)全國檢察機關(guān)上下統(tǒng)一的一體化案件管理監(jiān)督制約系統(tǒng),包括全自動的預(yù)警監(jiān)控系統(tǒng)、AI智能案件評查系統(tǒng)、知識服務(wù)、管理數(shù)據(jù)集成分析系統(tǒng)、外部數(shù)據(jù)共享等。深度開發(fā)利用這些尚在“沉睡”的檢察數(shù)據(jù),有望實現(xiàn)檢察院、檢察官司法辦案行為跟蹤分析,對檢察院的專業(yè)優(yōu)勢、檢察官的專業(yè)特長自動畫像;實現(xiàn)辦案數(shù)據(jù)與外部數(shù)據(jù)對接,自動集成分析司法辦案、行政執(zhí)法、社會治理管理漏洞,必將賦能一體化辦案。

注重建立符合一體化辦案規(guī)律的業(yè)務(wù)、業(yè)績考評標準

檢察一體化辦案機制下,基于上下級檢察機關(guān)和檢察官之間存在著上命下從的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系,上級檢察院可以辦理下級檢察院管轄的案件,或者指定其他下級檢察院辦理,也可以將自己管轄的案件交由下級檢察院辦理;檢察機關(guān)之間、檢察官之間在職務(wù)上也可以發(fā)生相互承繼、移轉(zhuǎn)和代理的關(guān)系以及地方各級檢察機關(guān)之間具有職能協(xié)助的義務(wù)等,由此也給檢察業(yè)務(wù)、檢察人員考核帶來一系列新問題。比如,實踐中調(diào)用單位與使用單位亦不同一,有“上調(diào)下用”“上派下用”“同級互用”“指令組合”等多種調(diào)用方式。若沒有與之相適應(yīng)的業(yè)務(wù)、業(yè)績考評標準,將不利于調(diào)動其履職積極性和案件質(zhì)量監(jiān)管。一方面,因被調(diào)用的檢察人員是代表辦理案件的人民檢察院履行相關(guān)檢察職責,其所在院的案管部門無法對其該部分履職情況進行監(jiān)管,也難以將其該部分履職納入業(yè)績考評。若被調(diào)用人員參與一體化辦案不能納入其在本院的業(yè)績考評,其履職積極性必然受到極大影響。另一方面,使用單位的案件管理部門的監(jiān)管結(jié)果難以落實到被調(diào)用檢察人員考核,監(jiān)管剛性將大打折扣。顯然以各院各部門為界限的業(yè)務(wù)考評、業(yè)績考評不適合于一體化辦案機制。各地實踐也充分證明,由于符合一體化機制運行規(guī)律的考評制度未建立,導(dǎo)致工作質(zhì)效不佳,主要表現(xiàn)在落實“誰辦案誰負責、誰決定誰負責”的司法責任制、內(nèi)部協(xié)作、人員流轉(zhuǎn)、有效激勵、履職主動性等方面仍需加強。因此,當務(wù)之急要建立完善符合檢察一體化辦案規(guī)律、特點的業(yè)務(wù)、業(yè)績考評制度,發(fā)揮考評指揮棒作用,助力檢察一體化機制發(fā)展。

(作者為湖南省人民檢察院案件管理辦公室主任)

關(guān)鍵詞： 監(jiān)督機制