司法責(zé)任是司法責(zé)任制改革的重要內(nèi)容,對于提高檢察人員責(zé)任意識、督促檢察人員認真履職具有重要意義。根據(jù)2015年最高人民檢察院《關(guān)于完善人民檢察院司法責(zé)任制的若干意見》(以下簡稱《意見》)和2020年《人民檢察院司法責(zé)任追究條例》(以下簡稱《條例》)等,司法責(zé)任分為故意違法責(zé)任、重大過失責(zé)任和監(jiān)督管理責(zé)任。近年來,理論界和司法實踐重點關(guān)注前兩種責(zé)任,對監(jiān)督管理責(zé)任研究較少,對案件管理人員的監(jiān)督管理責(zé)任更是鮮有涉及,一定程度上影響了案件管理業(yè)務(wù)的專業(yè)化發(fā)展。

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案件管理人員監(jiān)督管理責(zé)任的概念

根據(jù)《意見》和《條例》,結(jié)合工作實際,案件管理人員的監(jiān)督管理責(zé)任可以概括為:負有監(jiān)督管理職責(zé)的案件管理人員,因怠于行使或不當行使監(jiān)督管理權(quán),對檢察人員違反檢察職責(zé)的行為失職失察、隱瞞不報、采取措施不當,導(dǎo)致司法辦案工作出現(xiàn)嚴重錯誤的,應(yīng)當承擔相應(yīng)的司法責(zé)任。準確理解這一概念,需把握以下幾個方面。

(一)案件管理人員監(jiān)督管理責(zé)任是一種司法責(zé)任而不是行政責(zé)任

按照引發(fā)責(zé)任的權(quán)力屬性,責(zé)任可以分為司法責(zé)任和行政責(zé)任。司法責(zé)任是司法人員行使司法權(quán)不當所要承受的負面后果,其前提是司法權(quán)的行使,明確司法責(zé)任的根本目的就是規(guī)范司法權(quán)力。有觀點認為,監(jiān)督管理責(zé)任不是司法責(zé)任,而是行政責(zé)任。筆者認為,判斷一種責(zé)任是司法責(zé)任還是行政責(zé)任,應(yīng)依據(jù)前端的行為性質(zhì)是司法行為還是行政行為,案件管理部門開展的案件流程監(jiān)控、質(zhì)量評查等工作,主要是根據(jù)專門的法律法規(guī),對辦案流程、辦案質(zhì)量、辦案數(shù)據(jù)等的一種司法性評價,依法獨立和親歷性比較明顯,具有較強的司法業(yè)務(wù)屬性,由此產(chǎn)生的監(jiān)督管理責(zé)任應(yīng)是司法責(zé)任。

(二)案件管理人員監(jiān)督管理責(zé)任是一種監(jiān)督管理責(zé)任而不是直接辦理責(zé)任

根據(jù)檢察人員在辦案中行使職能的性質(zhì),司法責(zé)任可以分為直接辦理責(zé)任和監(jiān)督管理責(zé)任。行使直接辦理職能的檢察人員所承擔的是直接辦理責(zé)任,行使監(jiān)督管理職能的檢察人員所承擔的是監(jiān)督管理責(zé)任。刑事訴訟監(jiān)督、審查逮捕、審查起訴、民事訴訟監(jiān)督、行政訴訟監(jiān)督、檢察公益訴訟等活動都是對案件的直接辦理,由此產(chǎn)生的司法責(zé)任是直接辦理責(zé)任。案件管理部門的大部分職能,如案件質(zhì)量評查、檢察人員考核、業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)分析研判等,是對檢察官的辦案行為進行監(jiān)督管理,由此產(chǎn)生的責(zé)任應(yīng)是監(jiān)督管理責(zé)任。

(三)案件管理人員監(jiān)督管理責(zé)任是一種過錯責(zé)任而不是無過錯責(zé)任

根據(jù)《意見》,司法責(zé)任包括故意違法責(zé)任、重大過失責(zé)任和監(jiān)督管理責(zé)任,容易使人把監(jiān)督管理責(zé)任與故意違法責(zé)任、重大過失責(zé)任相并列,認為承擔監(jiān)督管理責(zé)任不需要主觀過錯。筆者認為,《意見》是從不同角度對司法責(zé)任進行區(qū)分。故意違法責(zé)任和重大過失責(zé)任是從主觀方面來規(guī)定,監(jiān)督管理責(zé)任是從主體角度來規(guī)定。監(jiān)督管理責(zé)任對應(yīng)的是直接辦理責(zé)任,是一種過錯責(zé)任,承擔責(zé)任的檢察人員主觀上必須具有故意或重大過失。

(四)案件管理人員監(jiān)督管理責(zé)任是一種結(jié)果責(zé)任而不是行為責(zé)任

根據(jù)承擔司法責(zé)任是否需要產(chǎn)生危害后果,司法責(zé)任可以分為結(jié)果責(zé)任和行為責(zé)任,案件管理人員監(jiān)督管理責(zé)任是結(jié)果責(zé)任。案件管理人員監(jiān)督管理責(zé)任分為故意違法責(zé)任和重大過失責(zé)任,重大過失責(zé)任是結(jié)果責(zé)任,對此沒有異議。但故意違法責(zé)任是否需要產(chǎn)生危害后果,存在認識分歧。有觀點認為,故意違法責(zé)任是一種行為責(zé)任,不是結(jié)果責(zé)任。筆者認為,與直接辦理責(zé)任相比,監(jiān)督管理責(zé)任對案件只能產(chǎn)生間接影響,追責(zé)應(yīng)當更加謹慎,不但需要實施違法行為,還需要產(chǎn)生一定的危害后果。

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案件管理人員監(jiān)督管理責(zé)任的主要類型

案件管理工作種類繁多,按照不同性質(zhì)可以分為行政工作、監(jiān)督管理工作和直接辦案工作,不同性質(zhì)的職責(zé)對應(yīng)不同的責(zé)任。對于一些行政工作如人民監(jiān)督員工作等,主要按照上下隸屬、上命下從的方式開展,產(chǎn)生的責(zé)任主要是行政責(zé)任。對于一些直接辦案工作如案件受理審查、案件分配、涉案財物保管等,其性質(zhì)應(yīng)是直接辦案,并不是監(jiān)督管理,由此產(chǎn)生的責(zé)任是直接辦理責(zé)任。只有對檢察業(yè)務(wù)工作的程序、實體、數(shù)據(jù)、質(zhì)效開展的監(jiān)督管理工作才會產(chǎn)生監(jiān)督管理責(zé)任,筆者認為包括以下幾種類型。

(一)對辦案程序的監(jiān)督管理責(zé)任

規(guī)范辦案程序?qū)τ诒Ｕ显V訟參與人合法權(quán)益、促進司法公平公正具有重要作用。因此,案件管理人員在案件流程監(jiān)控、法律文書監(jiān)管等辦案程序監(jiān)督管理中,因怠于行使或不當行使監(jiān)督管理權(quán),導(dǎo)致司法辦案工作出現(xiàn)嚴重錯誤的,應(yīng)當承擔監(jiān)督管理責(zé)任。如,對于在兩次退回補充偵查后、又兩次在系統(tǒng)外制作退查函退回公安機關(guān)、嚴重超過辦案期限的情形,或作出不起訴決定后未通知執(zhí)行機關(guān)解除強制措施的情形等,造成嚴重后果,負責(zé)該案流程監(jiān)控的案件管理人員應(yīng)當發(fā)現(xiàn)而沒有發(fā)現(xiàn),或者發(fā)現(xiàn)之后沒有及時予以監(jiān)督糾正的,可以追究其監(jiān)督管理責(zé)任。

(二)對辦案實體處理結(jié)果的監(jiān)督管理責(zé)任

辦案實體處理結(jié)果直接影響訴訟參與人權(quán)益,因而案件管理人員在案件質(zhì)量評查等實體監(jiān)督管理中,因怠于行使或不當行使監(jiān)督管理權(quán)導(dǎo)致司法辦案工作出現(xiàn)嚴重錯誤的,應(yīng)當承擔監(jiān)督管理責(zé)任。如,對于法律適用錯誤的案件,按照行為時的追訴標準構(gòu)成犯罪,按照起訴時的追訴標準不構(gòu)成犯罪,辦案人員提起公訴后又撤回起訴,后對該案質(zhì)量評查中,本級檢察院認定為合格,經(jīng)上級檢察院評查后改為不合格,則本級檢察院的評查人員沒有正確行使監(jiān)督管理權(quán),可以追究其監(jiān)督管理責(zé)任。再如,對于證據(jù)審查判斷錯誤的案件,辦案人員采用了非法定鑒定機構(gòu)出具的鑒定意見,或者沒有依法排除非法證據(jù),或者在證據(jù)不足的情況下提起公訴等,案件辦結(jié)后,評查人員未能發(fā)現(xiàn)上述問題,后經(jīng)審判監(jiān)督程序予以糾正的,則可以追究評查人員的監(jiān)督管理責(zé)任。

(三)對辦案數(shù)據(jù)的監(jiān)督管理責(zé)任

根據(jù)統(tǒng)計系統(tǒng)運行原理,辦案過程中的數(shù)據(jù)填錄即生成業(yè)務(wù)數(shù)據(jù),數(shù)據(jù)填錄已經(jīng)成為辦案的一項重要流程。同時,業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)分析研判對數(shù)據(jù)真實準確的要求越來越高,如果案件管理人員在數(shù)據(jù)審核中監(jiān)督管理不到位,會嚴重影響業(yè)務(wù)指導(dǎo)的科學(xué)性。如,錯填案卡,表現(xiàn)為,將黑惡勢力“保護傘”案卡填錄為無業(yè)人員、農(nóng)民、個體勞動者等,影響非公經(jīng)濟發(fā)展犯罪數(shù)據(jù)中出現(xiàn)危險駕駛罪,侵害未成年人權(quán)益犯罪數(shù)據(jù)中出現(xiàn)貪污賄賂犯罪、瀆職犯罪等,且錯填比例較高,持續(xù)時間較長;再如,數(shù)據(jù)造假,表現(xiàn)為公安機關(guān)先于檢察機關(guān)發(fā)出監(jiān)督立案文書日期立案,一天內(nèi)完成要求公安機關(guān)說明不立案理由、公安機關(guān)回復(fù)、通知公安機關(guān)立案、公安機關(guān)立案等所有辦案流程,且出現(xiàn)頻次較高。上述情形案件管理人員因怠于行使或不當行使數(shù)據(jù)審核權(quán),造成嚴重后果的,可以追究其監(jiān)督管理責(zé)任。

(四)對辦案效果的監(jiān)督管理責(zé)任

除對具體案件的辦案程序、實體、數(shù)據(jù)開展監(jiān)督管理外,案件管理部門還要通過案件質(zhì)量主要評價指標設(shè)置、檢察人員考核、業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)分析研判等工作,對某區(qū)域、某條線、某檢察院、某檢察官的辦案效果開展宏觀監(jiān)督管理,如果因怠于行使或不當行使監(jiān)督管理權(quán),出現(xiàn)嚴重后果的,應(yīng)當承擔監(jiān)督管理責(zé)任。如,案件質(zhì)量主要評價指標中設(shè)置的指標數(shù)量、指標類型、指標通報值、評價方法不合理,不能科學(xué)地評價司法辦案情況,對本地辦案工作產(chǎn)生錯誤引導(dǎo);檢察人員考核中設(shè)置的考核指標不夠科學(xué)合理,不能準確評價檢察官辦案質(zhì)效,造成嚴重后果;開展業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)分析研判應(yīng)當分析出業(yè)務(wù)發(fā)展態(tài)勢而沒有,或者做出了錯誤的趨勢判斷,得出錯誤觀點,導(dǎo)致錯誤決策。上述情形中案件管理人員主觀上具有故意或重大過失的,可以追究其監(jiān)督管理責(zé)任。

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案件管理人員監(jiān)督管理責(zé)任的認定與追究

檢察機關(guān)認定監(jiān)督管理責(zé)任必須堅持客觀公正、公開透明的原則,科學(xué)合理規(guī)范責(zé)任追究的程序,既監(jiān)督案件管理人員謹慎履職,又促進案件管理人員敢于擔當、依法履職。

(一)認定和追究主體

有觀點認為,司法責(zé)任涉及辦案業(yè)務(wù),專業(yè)性較強,爭議較大,應(yīng)由檢察委員會認定;也有觀點認為,司法責(zé)任關(guān)系到檢察人員個人榮譽和職業(yè)發(fā)展,宜由院黨組決定;還有意見認為,應(yīng)將其納入檢察官懲戒委員會審議范圍。筆者認為,司法責(zé)任的認定追究是一個復(fù)雜的過程,根據(jù)不同環(huán)節(jié)的特點理應(yīng)由不同的主體負責(zé)。首先,監(jiān)督管理責(zé)任的承辦主體是檢務(wù)督察部門。《條例》規(guī)定,檢察機關(guān)司法責(zé)任追究工作由檢務(wù)督察部門承擔。檢務(wù)督察部門主要承擔受理、初核、立案、調(diào)查、報請、提出處理意見等具體事務(wù)。其次,監(jiān)督管理責(zé)任的認定主體是檢察官懲戒委員會,及檢察長或檢察委員會。追究監(jiān)督管理責(zé)任的對象包括檢察官和檢察輔助人員等,其中以檢察官為主。根據(jù)中央關(guān)于全面落實司法責(zé)任制、保護司法工作人員依法履職的改革要求,檢察官違反檢察職責(zé)行為非經(jīng)檢察官懲戒委員會審議不受錯案追究。因此,案件管理部門檢察官是否需要承擔監(jiān)督管理責(zé)任,應(yīng)當由檢察官懲戒委員會予以認定。此外,案件管理部門檢察輔助人員是否需要承擔監(jiān)督管理責(zé)任,由檢察長或檢察委員會直接作出認定。最后,監(jiān)督管理責(zé)任的追究主體是院黨組。追究司法責(zé)任是對檢察人員職業(yè)身份的一種變更,是對職業(yè)能力的一種否定評價,對職業(yè)發(fā)展的一種負面影響,由院黨組作出追究決定較為適宜。

(二)認定和追究程序

根據(jù)《條例》及其他相關(guān)規(guī)定,監(jiān)督管理責(zé)任的認定和追究程序大致包括受理、初核、立案、調(diào)查、處理等程序。具體如下:在受理環(huán)節(jié),檢務(wù)督察部門統(tǒng)一受理司法責(zé)任追究線索。在初核環(huán)節(jié),對需要初核的線索,檢務(wù)督察部門應(yīng)當報檢察長批準;初核后應(yīng)當與派駐紀檢監(jiān)察組協(xié)商提出是否立案的意見,報請檢察長批準。在立案環(huán)節(jié),批準立案后,檢務(wù)督察部門應(yīng)當制作立案決定書,向被調(diào)查對象宣布,向其所在部門主要負責(zé)人和派駐紀檢監(jiān)察組通報,并報上一級檢察院檢務(wù)督察部門備案。在調(diào)查環(huán)節(jié),檢務(wù)督察部門通過調(diào)卷、談話、函詢、詢問、暗訪等合法合規(guī)的工作方式展開調(diào)查。調(diào)查結(jié)束前,應(yīng)當聽取被調(diào)查對象陳述和申辯。在認定環(huán)節(jié),認為檢察官存在違反檢察職責(zé)的行為需要追究司法責(zé)任的,報檢察長批準后提請檢察官懲戒委員會審議,由其提出是否違反職責(zé)的意見;認為其他人員需要追究司法責(zé)任的,由檢察長決定,或由檢察長提請檢察委員會審議決定。在追究環(huán)節(jié),需要追究司法責(zé)任的,按照干部管理權(quán)限和職責(zé)分工,由檢務(wù)督察部門商相關(guān)職能部門提出處理建議,征求派駐紀檢監(jiān)察組的意見后,黨組研究作出相應(yīng)的處理決定。在復(fù)核申訴環(huán)節(jié),案件管理人員不服司法責(zé)任追究處理決定的,可以向作出決定的檢察院申請復(fù)核;對復(fù)核結(jié)果仍不服的,可以向作出處理決定的檢察院的同級公務(wù)員主管部門或者上一級檢察院申訴。

(三)認定和追究后果

司法責(zé)任不是一種獨立的責(zé)任形式,沒有獨立的追責(zé)措施,需要通過單獨或者合并適用組織處理、黨紀處分、政務(wù)處分、法律責(zé)任等,對相應(yīng)的案件管理人員給予處理。組織處理方面,主要包括崗位、職務(wù)調(diào)整,可以給予停職、延期晉升、降低等級、調(diào)離司法辦案工作崗位以及免職、責(zé)令辭職、辭退等;免除檢察官職務(wù),應(yīng)當按照法定程序提請人民代表大會常務(wù)委員會決定。政務(wù)處分方面,案件管理人員作為國家公職人員,違反法定職責(zé),可以給予警告、記過、記大過、降級、撤職、開除等處分。黨紀處分方面,案件管理人員作為黨員,在監(jiān)督管理工作中違反紀律要求,可以給予警告、嚴重警告、撤銷黨內(nèi)職務(wù)、留黨察看和開除黨籍等處分。法律責(zé)任方面,監(jiān)督管理行為違反檢察職責(zé)涉嫌職務(wù)犯罪的,應(yīng)當將犯罪線索及時移送紀檢監(jiān)察機關(guān)處理。

作者簡介:邢曉冬,最高人民檢察院案件管理辦公室綜合協(xié)調(diào)處副處長。

本文節(jié)選自2021年《人民檢察》第24期

關(guān)鍵詞： 監(jiān)督管理 管理人員