司法責(zé)任是司法責(zé)任制改革的重要內(nèi)容,對(duì)于提高檢察人員責(zé)任意識(shí)、督促檢察人員認(rèn)真履職具有重要意義。根據(jù)2015年最高人民檢察院《關(guān)于完善人民檢察院司法責(zé)任制的若干意見》(以下簡(jiǎn)稱《意見》)和2020年《人民檢察院司法責(zé)任追究條例》(以下簡(jiǎn)稱《條例》)等,司法責(zé)任分為故意違法責(zé)任、重大過失責(zé)任和監(jiān)督管理責(zé)任。近年來,理論界和司法實(shí)踐重點(diǎn)關(guān)注前兩種責(zé)任,對(duì)監(jiān)督管理責(zé)任研究較少,對(duì)案件管理人員的監(jiān)督管理責(zé)任更是鮮有涉及,一定程度上影響了案件管理業(yè)務(wù)的專業(yè)化發(fā)展。

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案件管理人員監(jiān)督管理責(zé)任的概念

根據(jù)《意見》和《條例》,結(jié)合工作實(shí)際,案件管理人員的監(jiān)督管理責(zé)任可以概括為:負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的案件管理人員,因怠于行使或不當(dāng)行使監(jiān)督管理權(quán),對(duì)檢察人員違反檢察職責(zé)的行為失職失察、隱瞞不報(bào)、采取措施不當(dāng),導(dǎo)致司法辦案工作出現(xiàn)嚴(yán)重錯(cuò)誤的,應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的司法責(zé)任。準(zhǔn)確理解這一概念,需把握以下幾個(gè)方面。

(一)案件管理人員監(jiān)督管理責(zé)任是一種司法責(zé)任而不是行政責(zé)任

按照引發(fā)責(zé)任的權(quán)力屬性,責(zé)任可以分為司法責(zé)任和行政責(zé)任。司法責(zé)任是司法人員行使司法權(quán)不當(dāng)所要承受的負(fù)面后果,其前提是司法權(quán)的行使,明確司法責(zé)任的根本目的就是規(guī)范司法權(quán)力。有觀點(diǎn)認(rèn)為,監(jiān)督管理責(zé)任不是司法責(zé)任,而是行政責(zé)任。筆者認(rèn)為,判斷一種責(zé)任是司法責(zé)任還是行政責(zé)任,應(yīng)依據(jù)前端的行為性質(zhì)是司法行為還是行政行為,案件管理部門開展的案件流程監(jiān)控、質(zhì)量評(píng)查等工作,主要是根據(jù)專門的法律法規(guī),對(duì)辦案流程、辦案質(zhì)量、辦案數(shù)據(jù)等的一種司法性評(píng)價(jià),依法獨(dú)立和親歷性比較明顯,具有較強(qiáng)的司法業(yè)務(wù)屬性,由此產(chǎn)生的監(jiān)督管理責(zé)任應(yīng)是司法責(zé)任。

(二)案件管理人員監(jiān)督管理責(zé)任是一種監(jiān)督管理責(zé)任而不是直接辦理責(zé)任

根據(jù)檢察人員在辦案中行使職能的性質(zhì),司法責(zé)任可以分為直接辦理責(zé)任和監(jiān)督管理責(zé)任。行使直接辦理職能的檢察人員所承擔(dān)的是直接辦理責(zé)任,行使監(jiān)督管理職能的檢察人員所承擔(dān)的是監(jiān)督管理責(zé)任。刑事訴訟監(jiān)督、審查逮捕、審查起訴、民事訴訟監(jiān)督、行政訴訟監(jiān)督、檢察公益訴訟等活動(dòng)都是對(duì)案件的直接辦理,由此產(chǎn)生的司法責(zé)任是直接辦理責(zé)任。案件管理部門的大部分職能,如案件質(zhì)量評(píng)查、檢察人員考核、業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)分析研判等,是對(duì)檢察官的辦案行為進(jìn)行監(jiān)督管理,由此產(chǎn)生的責(zé)任應(yīng)是監(jiān)督管理責(zé)任。

(三)案件管理人員監(jiān)督管理責(zé)任是一種過錯(cuò)責(zé)任而不是無過錯(cuò)責(zé)任

根據(jù)《意見》,司法責(zé)任包括故意違法責(zé)任、重大過失責(zé)任和監(jiān)督管理責(zé)任,容易使人把監(jiān)督管理責(zé)任與故意違法責(zé)任、重大過失責(zé)任相并列,認(rèn)為承擔(dān)監(jiān)督管理責(zé)任不需要主觀過錯(cuò)。筆者認(rèn)為,《意見》是從不同角度對(duì)司法責(zé)任進(jìn)行區(qū)分。故意違法責(zé)任和重大過失責(zé)任是從主觀方面來規(guī)定,監(jiān)督管理責(zé)任是從主體角度來規(guī)定。監(jiān)督管理責(zé)任對(duì)應(yīng)的是直接辦理責(zé)任,是一種過錯(cuò)責(zé)任,承擔(dān)責(zé)任的檢察人員主觀上必須具有故意或重大過失。

(四)案件管理人員監(jiān)督管理責(zé)任是一種結(jié)果責(zé)任而不是行為責(zé)任

根據(jù)承擔(dān)司法責(zé)任是否需要產(chǎn)生危害后果,司法責(zé)任可以分為結(jié)果責(zé)任和行為責(zé)任,案件管理人員監(jiān)督管理責(zé)任是結(jié)果責(zé)任。案件管理人員監(jiān)督管理責(zé)任分為故意違法責(zé)任和重大過失責(zé)任,重大過失責(zé)任是結(jié)果責(zé)任,對(duì)此沒有異議。但故意違法責(zé)任是否需要產(chǎn)生危害后果,存在認(rèn)識(shí)分歧。有觀點(diǎn)認(rèn)為,故意違法責(zé)任是一種行為責(zé)任,不是結(jié)果責(zé)任。筆者認(rèn)為,與直接辦理責(zé)任相比,監(jiān)督管理責(zé)任對(duì)案件只能產(chǎn)生間接影響,追責(zé)應(yīng)當(dāng)更加謹(jǐn)慎,不但需要實(shí)施違法行為,還需要產(chǎn)生一定的危害后果。

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案件管理人員監(jiān)督管理責(zé)任的主要類型

案件管理工作種類繁多,按照不同性質(zhì)可以分為行政工作、監(jiān)督管理工作和直接辦案工作,不同性質(zhì)的職責(zé)對(duì)應(yīng)不同的責(zé)任。對(duì)于一些行政工作如人民監(jiān)督員工作等,主要按照上下隸屬、上命下從的方式開展,產(chǎn)生的責(zé)任主要是行政責(zé)任。對(duì)于一些直接辦案工作如案件受理審查、案件分配、涉案財(cái)物保管等,其性質(zhì)應(yīng)是直接辦案,并不是監(jiān)督管理,由此產(chǎn)生的責(zé)任是直接辦理責(zé)任。只有對(duì)檢察業(yè)務(wù)工作的程序、實(shí)體、數(shù)據(jù)、質(zhì)效開展的監(jiān)督管理工作才會(huì)產(chǎn)生監(jiān)督管理責(zé)任,筆者認(rèn)為包括以下幾種類型。

(一)對(duì)辦案程序的監(jiān)督管理責(zé)任

規(guī)范辦案程序?qū)τ诒Ｕ显V訟參與人合法權(quán)益、促進(jìn)司法公平公正具有重要作用。因此,案件管理人員在案件流程監(jiān)控、法律文書監(jiān)管等辦案程序監(jiān)督管理中,因怠于行使或不當(dāng)行使監(jiān)督管理權(quán),導(dǎo)致司法辦案工作出現(xiàn)嚴(yán)重錯(cuò)誤的,應(yīng)當(dāng)承擔(dān)監(jiān)督管理責(zé)任。如,對(duì)于在兩次退回補(bǔ)充偵查后、又兩次在系統(tǒng)外制作退查函退回公安機(jī)關(guān)、嚴(yán)重超過辦案期限的情形,或作出不起訴決定后未通知執(zhí)行機(jī)關(guān)解除強(qiáng)制措施的情形等,造成嚴(yán)重后果,負(fù)責(zé)該案流程監(jiān)控的案件管理人員應(yīng)當(dāng)發(fā)現(xiàn)而沒有發(fā)現(xiàn),或者發(fā)現(xiàn)之后沒有及時(shí)予以監(jiān)督糾正的,可以追究其監(jiān)督管理責(zé)任。

(二)對(duì)辦案實(shí)體處理結(jié)果的監(jiān)督管理責(zé)任

辦案實(shí)體處理結(jié)果直接影響訴訟參與人權(quán)益,因而案件管理人員在案件質(zhì)量評(píng)查等實(shí)體監(jiān)督管理中,因怠于行使或不當(dāng)行使監(jiān)督管理權(quán)導(dǎo)致司法辦案工作出現(xiàn)嚴(yán)重錯(cuò)誤的,應(yīng)當(dāng)承擔(dān)監(jiān)督管理責(zé)任。如,對(duì)于法律適用錯(cuò)誤的案件,按照行為時(shí)的追訴標(biāo)準(zhǔn)構(gòu)成犯罪,按照起訴時(shí)的追訴標(biāo)準(zhǔn)不構(gòu)成犯罪,辦案人員提起公訴后又撤回起訴,后對(duì)該案質(zhì)量評(píng)查中,本級(jí)檢察院認(rèn)定為合格,經(jīng)上級(jí)檢察院評(píng)查后改為不合格,則本級(jí)檢察院的評(píng)查人員沒有正確行使監(jiān)督管理權(quán),可以追究其監(jiān)督管理責(zé)任。再如,對(duì)于證據(jù)審查判斷錯(cuò)誤的案件,辦案人員采用了非法定鑒定機(jī)構(gòu)出具的鑒定意見,或者沒有依法排除非法證據(jù),或者在證據(jù)不足的情況下提起公訴等,案件辦結(jié)后,評(píng)查人員未能發(fā)現(xiàn)上述問題,后經(jīng)審判監(jiān)督程序予以糾正的,則可以追究評(píng)查人員的監(jiān)督管理責(zé)任。

(三)對(duì)辦案數(shù)據(jù)的監(jiān)督管理責(zé)任

根據(jù)統(tǒng)計(jì)系統(tǒng)運(yùn)行原理,辦案過程中的數(shù)據(jù)填錄即生成業(yè)務(wù)數(shù)據(jù),數(shù)據(jù)填錄已經(jīng)成為辦案的一項(xiàng)重要流程。同時(shí),業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)分析研判對(duì)數(shù)據(jù)真實(shí)準(zhǔn)確的要求越來越高,如果案件管理人員在數(shù)據(jù)審核中監(jiān)督管理不到位,會(huì)嚴(yán)重影響業(yè)務(wù)指導(dǎo)的科學(xué)性。如,錯(cuò)填案卡,表現(xiàn)為,將黑惡勢(shì)力“保護(hù)傘”案卡填錄為無業(yè)人員、農(nóng)民、個(gè)體勞動(dòng)者等,影響非公經(jīng)濟(jì)發(fā)展犯罪數(shù)據(jù)中出現(xiàn)危險(xiǎn)駕駛罪,侵害未成年人權(quán)益犯罪數(shù)據(jù)中出現(xiàn)貪污賄賂犯罪、瀆職犯罪等,且錯(cuò)填比例較高,持續(xù)時(shí)間較長(zhǎng);再如,數(shù)據(jù)造假,表現(xiàn)為公安機(jī)關(guān)先于檢察機(jī)關(guān)發(fā)出監(jiān)督立案文書日期立案,一天內(nèi)完成要求公安機(jī)關(guān)說明不立案理由、公安機(jī)關(guān)回復(fù)、通知公安機(jī)關(guān)立案、公安機(jī)關(guān)立案等所有辦案流程,且出現(xiàn)頻次較高。上述情形案件管理人員因怠于行使或不當(dāng)行使數(shù)據(jù)審核權(quán),造成嚴(yán)重后果的,可以追究其監(jiān)督管理責(zé)任。

(四)對(duì)辦案效果的監(jiān)督管理責(zé)任

除對(duì)具體案件的辦案程序、實(shí)體、數(shù)據(jù)開展監(jiān)督管理外,案件管理部門還要通過案件質(zhì)量主要評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)置、檢察人員考核、業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)分析研判等工作,對(duì)某區(qū)域、某條線、某檢察院、某檢察官的辦案效果開展宏觀監(jiān)督管理,如果因怠于行使或不當(dāng)行使監(jiān)督管理權(quán),出現(xiàn)嚴(yán)重后果的,應(yīng)當(dāng)承擔(dān)監(jiān)督管理責(zé)任。如,案件質(zhì)量主要評(píng)價(jià)指標(biāo)中設(shè)置的指標(biāo)數(shù)量、指標(biāo)類型、指標(biāo)通報(bào)值、評(píng)價(jià)方法不合理,不能科學(xué)地評(píng)價(jià)司法辦案情況,對(duì)本地辦案工作產(chǎn)生錯(cuò)誤引導(dǎo);檢察人員考核中設(shè)置的考核指標(biāo)不夠科學(xué)合理,不能準(zhǔn)確評(píng)價(jià)檢察官辦案質(zhì)效,造成嚴(yán)重后果;開展業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)分析研判應(yīng)當(dāng)分析出業(yè)務(wù)發(fā)展態(tài)勢(shì)而沒有,或者做出了錯(cuò)誤的趨勢(shì)判斷,得出錯(cuò)誤觀點(diǎn),導(dǎo)致錯(cuò)誤決策。上述情形中案件管理人員主觀上具有故意或重大過失的,可以追究其監(jiān)督管理責(zé)任。

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案件管理人員監(jiān)督管理責(zé)任的認(rèn)定與追究

檢察機(jī)關(guān)認(rèn)定監(jiān)督管理責(zé)任必須堅(jiān)持客觀公正、公開透明的原則,科學(xué)合理規(guī)范責(zé)任追究的程序,既監(jiān)督案件管理人員謹(jǐn)慎履職,又促進(jìn)案件管理人員敢于擔(dān)當(dāng)、依法履職。

(一)認(rèn)定和追究主體

有觀點(diǎn)認(rèn)為,司法責(zé)任涉及辦案業(yè)務(wù),專業(yè)性較強(qiáng),爭(zhēng)議較大,應(yīng)由檢察委員會(huì)認(rèn)定;也有觀點(diǎn)認(rèn)為,司法責(zé)任關(guān)系到檢察人員個(gè)人榮譽(yù)和職業(yè)發(fā)展,宜由院黨組決定;還有意見認(rèn)為,應(yīng)將其納入檢察官懲戒委員會(huì)審議范圍。筆者認(rèn)為,司法責(zé)任的認(rèn)定追究是一個(gè)復(fù)雜的過程,根據(jù)不同環(huán)節(jié)的特點(diǎn)理應(yīng)由不同的主體負(fù)責(zé)。首先,監(jiān)督管理責(zé)任的承辦主體是檢務(wù)督察部門?！稐l例》規(guī)定,檢察機(jī)關(guān)司法責(zé)任追究工作由檢務(wù)督察部門承擔(dān)。檢務(wù)督察部門主要承擔(dān)受理、初核、立案、調(diào)查、報(bào)請(qǐng)、提出處理意見等具體事務(wù)。其次,監(jiān)督管理責(zé)任的認(rèn)定主體是檢察官懲戒委員會(huì),及檢察長(zhǎng)或檢察委員會(huì)。追究監(jiān)督管理責(zé)任的對(duì)象包括檢察官和檢察輔助人員等,其中以檢察官為主。根據(jù)中央關(guān)于全面落實(shí)司法責(zé)任制、保護(hù)司法工作人員依法履職的改革要求,檢察官違反檢察職責(zé)行為非經(jīng)檢察官懲戒委員會(huì)審議不受錯(cuò)案追究。因此,案件管理部門檢察官是否需要承擔(dān)監(jiān)督管理責(zé)任,應(yīng)當(dāng)由檢察官懲戒委員會(huì)予以認(rèn)定。此外,案件管理部門檢察輔助人員是否需要承擔(dān)監(jiān)督管理責(zé)任,由檢察長(zhǎng)或檢察委員會(huì)直接作出認(rèn)定。最后,監(jiān)督管理責(zé)任的追究主體是院黨組。追究司法責(zé)任是對(duì)檢察人員職業(yè)身份的一種變更,是對(duì)職業(yè)能力的一種否定評(píng)價(jià),對(duì)職業(yè)發(fā)展的一種負(fù)面影響,由院黨組作出追究決定較為適宜。

(二)認(rèn)定和追究程序

根據(jù)《條例》及其他相關(guān)規(guī)定,監(jiān)督管理責(zé)任的認(rèn)定和追究程序大致包括受理、初核、立案、調(diào)查、處理等程序。具體如下:在受理環(huán)節(jié),檢務(wù)督察部門統(tǒng)一受理司法責(zé)任追究線索。在初核環(huán)節(jié),對(duì)需要初核的線索,檢務(wù)督察部門應(yīng)當(dāng)報(bào)檢察長(zhǎng)批準(zhǔn);初核后應(yīng)當(dāng)與派駐紀(jì)檢監(jiān)察組協(xié)商提出是否立案的意見,報(bào)請(qǐng)檢察長(zhǎng)批準(zhǔn)。在立案環(huán)節(jié),批準(zhǔn)立案后,檢務(wù)督察部門應(yīng)當(dāng)制作立案決定書,向被調(diào)查對(duì)象宣布,向其所在部門主要負(fù)責(zé)人和派駐紀(jì)檢監(jiān)察組通報(bào),并報(bào)上一級(jí)檢察院檢務(wù)督察部門備案。在調(diào)查環(huán)節(jié),檢務(wù)督察部門通過調(diào)卷、談話、函詢、詢問、暗訪等合法合規(guī)的工作方式展開調(diào)查。調(diào)查結(jié)束前,應(yīng)當(dāng)聽取被調(diào)查對(duì)象陳述和申辯。在認(rèn)定環(huán)節(jié),認(rèn)為檢察官存在違反檢察職責(zé)的行為需要追究司法責(zé)任的,報(bào)檢察長(zhǎng)批準(zhǔn)后提請(qǐng)檢察官懲戒委員會(huì)審議,由其提出是否違反職責(zé)的意見;認(rèn)為其他人員需要追究司法責(zé)任的,由檢察長(zhǎng)決定,或由檢察長(zhǎng)提請(qǐng)檢察委員會(huì)審議決定。在追究環(huán)節(jié),需要追究司法責(zé)任的,按照干部管理權(quán)限和職責(zé)分工,由檢務(wù)督察部門商相關(guān)職能部門提出處理建議,征求派駐紀(jì)檢監(jiān)察組的意見后,黨組研究作出相應(yīng)的處理決定。在復(fù)核申訴環(huán)節(jié),案件管理人員不服司法責(zé)任追究處理決定的,可以向作出決定的檢察院申請(qǐng)復(fù)核;對(duì)復(fù)核結(jié)果仍不服的,可以向作出處理決定的檢察院的同級(jí)公務(wù)員主管部門或者上一級(jí)檢察院申訴。

(三)認(rèn)定和追究后果

司法責(zé)任不是一種獨(dú)立的責(zé)任形式,沒有獨(dú)立的追責(zé)措施,需要通過單獨(dú)或者合并適用組織處理、黨紀(jì)處分、政務(wù)處分、法律責(zé)任等,對(duì)相應(yīng)的案件管理人員給予處理。組織處理方面,主要包括崗位、職務(wù)調(diào)整,可以給予停職、延期晉升、降低等級(jí)、調(diào)離司法辦案工作崗位以及免職、責(zé)令辭職、辭退等;免除檢察官職務(wù),應(yīng)當(dāng)按照法定程序提請(qǐng)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)決定。政務(wù)處分方面,案件管理人員作為國家公職人員,違反法定職責(zé),可以給予警告、記過、記大過、降級(jí)、撤職、開除等處分。黨紀(jì)處分方面,案件管理人員作為黨員,在監(jiān)督管理工作中違反紀(jì)律要求,可以給予警告、嚴(yán)重警告、撤銷黨內(nèi)職務(wù)、留黨察看和開除黨籍等處分。法律責(zé)任方面,監(jiān)督管理行為違反檢察職責(zé)涉嫌職務(wù)犯罪的,應(yīng)當(dāng)將犯罪線索及時(shí)移送紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)處理。

作者簡(jiǎn)介:邢曉冬,最高人民檢察院案件管理辦公室綜合協(xié)調(diào)處副處長(zhǎng)。

本文節(jié)選自2021年《人民檢察》第24期

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