侵害未成年人案件強制報告制度是未成年人保護(hù)法治架構(gòu)中極其重要的一環(huán),有助于解決侵害未成年人犯罪預(yù)防難、發(fā)現(xiàn)難、懲處難問題,對于及時、有效保護(hù)未成年人意義重大,而強制報告制度的激勵機制是確保其實施質(zhì)效的不可或缺的“抓手”。這里所稱的激勵機制,主要是指未成年人保護(hù)法與《關(guān)于建立侵害未成年人案件強制報告制度的意見(試行)》(下稱《意見》)中所規(guī)定的、旨在確保強制報告制度施行實效的機制,包括正向激勵的獎勵機制與反向激勵的懲戒機制。

一、激勵機制的內(nèi)容與價值

從全國性規(guī)則層面看,有關(guān)獎勵機制的規(guī)定主要集中于《意見》第19條:“對于因及時報案使遭受侵害未成年人得到妥善保護(hù)、犯罪分子受到依法懲處的,公安機關(guān)、人民檢察院、民政部門應(yīng)及時向其主管部門反饋相關(guān)情況,單獨或聯(lián)合給予相關(guān)機構(gòu)、人員獎勵、表彰?！庇嘘P(guān)懲戒機制的規(guī)定主要集中于未成年人保護(hù)法第117條、《意見》第16條至第18條,其主要內(nèi)容包括:負(fù)有強制報告義務(wù)的單位和個人未履行報告義務(wù),造成嚴(yán)重后果的,依法給予處分,構(gòu)成犯罪的,依法追究刑事責(zé)任;行使公權(quán)力的公職人員長期不重視強制報告工作、不落實相關(guān)要求的,監(jiān)察機關(guān)應(yīng)依法問責(zé),對涉嫌職務(wù)違法犯罪的依法調(diào)查處理;檢察機關(guān)依法對執(zhí)行情況進(jìn)行法律監(jiān)督,等等。

強制報告制度自實施以來成效顯著,激勵機制可以說是功不可沒。該機制的核心在于回應(yīng)“依法報告與不依法報告的法律后果”這一命題,其既能激勵、鞭策有意報告而不敢報告者,也能震懾故意不予報告、隱瞞違法犯罪事實者。對于檢察機關(guān)而言,激勵機制的價值還在于進(jìn)一步強化法律監(jiān)督,檢察機關(guān)可以通過發(fā)出檢察建議書等方式,更為全面、深入、多維地參與社會治理。同時,檢察機關(guān)還可以強化部門協(xié)作,提升法律監(jiān)督的質(zhì)效。

二、激勵機制實施的困難

盡管取得諸多成效,但在實施過程中,激勵機制仍面臨困難與挑戰(zhàn)。

其一,意識觀念較為滯后。強制報告制度施行以來,公民的意識觀念有所改變,但仍有需要提升之處。此外,強制報告制度自創(chuàng)設(shè)至今,報告主體已經(jīng)大為拓展,其中拓展的部分,應(yīng)當(dāng)成為宣傳教育、提升認(rèn)識的重點對象。

其二,相關(guān)規(guī)則較為原則。就獎勵機制而言,具體應(yīng)由什么部門、以何種方式予以獎勵,獎勵機制與既有相關(guān)機制之間如何銜接,目前大部分地區(qū)尚未出臺具體的實施細(xì)則。就懲戒機制而言,如何認(rèn)定相關(guān)主體是否未履行報告義務(wù),應(yīng)由哪一機關(guān)負(fù)責(zé)或牽頭認(rèn)定,認(rèn)定的程序是什么,應(yīng)當(dāng)依據(jù)什么標(biāo)準(zhǔn),等等,都是實踐中十分突出的問題。

其三,機制剛性存在不足。一方面,強制報告制度施行時間不久,相關(guān)規(guī)則尚未全面細(xì)化。另一方面,對未依法履行強制報告義務(wù)或落實強制報告制度的,檢察機關(guān)法律監(jiān)督的剛性也有待提升。檢察機關(guān)有多種法律監(jiān)督方式,其中,檢察建議是相對最為常用的方式之一。然而,社會治理類的檢察建議仍在一定程度上存在“文來文往”的現(xiàn)象。部分檢察人員往往坐等被建議單位的回復(fù),一旦收到回復(fù),即認(rèn)為檢察建議已被采納、落實。

其四,部門協(xié)作有所欠缺。某些地區(qū)的部門協(xié)作仍存在主動性不高、落實力度不強甚至流于形式、止于“文書”的情況,導(dǎo)致檢察機關(guān)“單打獨斗”。一些地方的檢察機關(guān)尚未將相關(guān)規(guī)定落到實處,或尚未與相關(guān)協(xié)作部門建立起必要的銜接、共享、合作機制。對執(zhí)行激勵機制所需加強合作的相關(guān)部門,一些地方也尚未推出協(xié)調(diào)機制。

三、激勵機制實施的對策

針對上述困難,應(yīng)當(dāng)有針對性地采取因應(yīng)之策,以推進(jìn)激勵機制的實施。

其一,引導(dǎo)公民意識觀念的轉(zhuǎn)變。從引導(dǎo)對象上看,尤其應(yīng)重視對新拓展的報告主體的引導(dǎo)。從引導(dǎo)方式上看,檢察機關(guān)可通過檢察開放日、法治進(jìn)校園、專題培訓(xùn)班、線上法治欄目、檢察知識競賽、法治夏令營與冬令營等方式來加強教育宣傳,還可通過改進(jìn)工作機制與工作方式,在辦案中引導(dǎo)公民意識觀念的轉(zhuǎn)變。此外,可利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)實現(xiàn)宣傳教育社會效應(yīng)的幾何級增長,實現(xiàn)激勵機制的傳統(tǒng)執(zhí)行手段所難以達(dá)到的目的與效果。

其二,細(xì)化激勵機制的相關(guān)規(guī)則。就獎勵機制而言,獎勵主體可以視情由檢察機關(guān)或未成年人保護(hù)委員會等機構(gòu)擔(dān)任。獎勵對象既可以是一般組織或個人,也可以是負(fù)有報告義務(wù)的主體。獎勵的方式可以是精神表彰、物質(zhì)激勵、典型案事例評選等。就懲戒機制而言,從判斷報告主體是否違反報告義務(wù)的層面看,應(yīng)構(gòu)建起科學(xué)系統(tǒng)的認(rèn)定機制。從對違反報告義務(wù)的報告主體如何懲戒的層面看,檢察機關(guān)可以建議、推動或聯(lián)合相關(guān)部門建議、推動出臺相關(guān)具體規(guī)定。從檢察機關(guān)自身應(yīng)如何行使職權(quán)、監(jiān)督糾正違法行為的層面看,檢察機關(guān)可以依法制發(fā)或聯(lián)合相關(guān)部門制發(fā)具體的實施細(xì)則。

其三,推動懲戒機制的剛性執(zhí)行。一方面,要盡快細(xì)化相關(guān)規(guī)則。另一方面,要提升檢察機關(guān)法律監(jiān)督的剛性。其中,檢察建議剛性的提升,應(yīng)從完善檢察建議內(nèi)容,通過聯(lián)合調(diào)研、磋商會議等方式了解檢察建議落實情況,采取相應(yīng)措施強化跟蹤監(jiān)督等方面入手。

其四,強化部門之間的協(xié)作關(guān)系。強制報告制度自創(chuàng)設(shè)至今,與之關(guān)聯(lián)的部門不斷增加,他們都應(yīng)當(dāng)成為協(xié)作的主體。在推動強制報告制度落實落細(xì)的實踐中,各部門權(quán)責(zé)應(yīng)該進(jìn)一步明確、相互間協(xié)作應(yīng)該更為精細(xì),杜絕“九龍治水”或推諉塞責(zé)等情況發(fā)生。各部門可借力互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)破除“數(shù)據(jù)壁壘”,實現(xiàn)信息共享、線索互通,使主管部門能夠在第一時間內(nèi)作出決策、妥善應(yīng)對。

其五,設(shè)立專項基金保障獎勵實施?；鹬饕蓢彝度牒蜕鐣技觅Y金組成。國家投入方面,可嘗試將相關(guān)公益訴訟中法院判罰的賠償金納入專項基金,用于獎勵報告主體等未成年人保護(hù)項目。社會募集方面,可通過各類主體的廣泛參與實現(xiàn)多元協(xié)力、共建共治。檢察機關(guān)可通過簽訂協(xié)議、推動出臺相關(guān)制度等方式,督促資金的依法高效科學(xué)使用。

(作者單位:浙江省杭州市人民檢察院)

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