侵害未成年人犯罪案件通常具有隱蔽性較高、救濟(jì)不及時(shí)等特點(diǎn),這也是懲治此類犯罪面臨的難點(diǎn)。侵害未成年人案件強(qiáng)制報(bào)告制度有利于盡早發(fā)現(xiàn)線索,精準(zhǔn)打擊犯罪,但司法實(shí)踐中還存在制度失靈、運(yùn)行不暢等問題,亟需解決。

一、強(qiáng)制報(bào)告制度運(yùn)行中的難題

首先,關(guān)于“強(qiáng)制報(bào)告的情形”范圍偏窄。未成年人保護(hù)法第11條規(guī)定,需要強(qiáng)制報(bào)告的情形為“發(fā)現(xiàn)未成年人身心健康受到侵害、疑似受到侵害或者面臨其他危險(xiǎn)情形的”。對于如何理解“身心健康”,法律并沒有進(jìn)一步的解釋?！蛾P(guān)于建立侵害未成年人案件強(qiáng)制報(bào)告制度的意見(試行)》(下稱《意見》)第4條列舉了“未成年人遭受或者疑似遭受不法侵害以及面臨不法侵害危險(xiǎn)”的八種具體情形,但這些規(guī)定共同指向了身體暴力、性暴力,卻未將精神暴力納入其中。對未成年人實(shí)施精神暴力的行為,對未成年人產(chǎn)生的持續(xù)性損害不容忽視,但目前并未將其納入強(qiáng)制報(bào)告范圍。

其次,強(qiáng)制報(bào)告受理部門的設(shè)置缺乏統(tǒng)一和協(xié)調(diào)。未成年人保護(hù)法第11條規(guī)定的強(qiáng)制報(bào)告受理部門為公安、民政、教育等有關(guān)部門,而《意見》將公安機(jī)關(guān)列為強(qiáng)制報(bào)告的受理部門。多部門受理的制度安排極易導(dǎo)致“多頭報(bào)告”,特別是在未成年人保護(hù)領(lǐng)域,在各個(gè)部門協(xié)同機(jī)制不夠完善的情況下,多部門受理的結(jié)果可能是錯(cuò)失最佳救助時(shí)機(jī)。然而,將公安機(jī)關(guān)規(guī)定為唯一受理部門也存在問題,若所有情形都不加區(qū)分地向公安機(jī)關(guān)報(bào)告,可能會(huì)因基層公安機(jī)關(guān)警力不足而導(dǎo)致“報(bào)了白報(bào)”。而且,人們一般都認(rèn)為只有產(chǎn)生嚴(yán)重后果才向公安機(jī)關(guān)報(bào)案,以公安機(jī)關(guān)為受理部門,極可能錯(cuò)失早期介入的時(shí)機(jī)。

再次,責(zé)任規(guī)定不明確。強(qiáng)制報(bào)告制度只是原則性地設(shè)定了未履行報(bào)告義務(wù)的主體應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的行政責(zé)任或刑事責(zé)任,并未依據(jù)責(zé)任主體的性質(zhì)細(xì)化責(zé)任承擔(dān)。當(dāng)前,強(qiáng)制報(bào)告義務(wù)主體包括國家機(jī)關(guān)、法律法規(guī)授權(quán)行使公權(quán)力的各類組織及法律規(guī)定的公職人員,密切接觸未成年人行業(yè)的各類組織及其從業(yè)人員。未成年人保護(hù)法第117條規(guī)定,未履行報(bào)告義務(wù)造成嚴(yán)重后果的,由上級主管部門或者所在單位對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予處分。這里的處分是行政處分,可以適用于公職人員,卻忽視了相關(guān)組織及其從業(yè)人員的法律責(zé)任?！兑庖姟返?6條規(guī)定,對于未履行報(bào)告職責(zé)、構(gòu)成犯罪的,應(yīng)當(dāng)依法追究刑事責(zé)任。對于國家機(jī)關(guān)工作人員而言,未履行報(bào)告義務(wù)造成嚴(yán)重后果并構(gòu)成犯罪的,可依據(jù)瀆職犯罪等追究其刑事責(zé)任,但對于非國家機(jī)關(guān)工作人員如何追究刑事責(zé)任,則缺乏相應(yīng)規(guī)定。

最后,對強(qiáng)制報(bào)告主體的保護(hù)措施不夠完善。在保障措施上,《意見》分別從保密條款和免責(zé)條款對報(bào)告主體予以保護(hù),明確要求對報(bào)告人的信息進(jìn)行保密;對因履行強(qiáng)制報(bào)告義務(wù)而發(fā)生的糾紛,報(bào)告人不承擔(dān)法律責(zé)任。同時(shí)增加獎(jiǎng)勵(lì)條款,以激發(fā)報(bào)告主體履行義務(wù)的積極性。然而,報(bào)告主體最為擔(dān)心的其實(shí)是自身安全問題,《意見》對此未有涉及。如果不能解決“打擊報(bào)復(fù)”的后顧之憂,制度的有效運(yùn)行是不可期的。

二、優(yōu)化強(qiáng)制報(bào)告制度的建議

首先,擴(kuò)大報(bào)告適用范圍。精神暴力對未成年人的傷害不亞于身體暴力,長期遭受精神暴力容易出現(xiàn)情緒表達(dá)障礙、性格扭曲等。世界衛(wèi)生組織早已將精神暴力納入兒童虐待的四種基本類型之一,我國反家庭暴力法亦將精神暴力納入“家庭暴力”范圍之中。因此,建議在《意見》第4條所列舉的八項(xiàng)具體情形之外,增加一項(xiàng)精神暴力適用情形,如“未成年人精神上存在明顯恐懼、焦慮和抑郁等情況?！?/p>

其次,明確受理部門、細(xì)化處置流程。第一,將民政部門設(shè)置為初步篩選報(bào)告的部門。民政部門原本負(fù)責(zé)兒童福利等相關(guān)工作,對報(bào)告內(nèi)容更具有處置能力。同時(shí),民政部門能夠?qū)觾和＠麢C(jī)構(gòu)、未成年人救助保護(hù)機(jī)構(gòu)、社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)等,接受報(bào)告伊始就能根據(jù)未成年人處境施以不同的救助、保護(hù)。作為初步篩選的民政部門,其工作核心在于核實(shí)報(bào)告內(nèi)容、判斷案件風(fēng)險(xiǎn)等級。對于低風(fēng)險(xiǎn)情形,民政機(jī)關(guān)自行或聯(lián)合居(村)民委員會(huì)、兒童福利機(jī)構(gòu)、未成年人救助保護(hù)機(jī)構(gòu)、社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)等一同處理。對于中高風(fēng)險(xiǎn)情形,應(yīng)立即移交報(bào)告的最終受理部門。第二,將公安機(jī)關(guān)作為報(bào)告的最終受理部門。這樣既減少公安機(jī)關(guān)的辦案壓力,又能保障受理部門的權(quán)威性。對于民政部門移送的中高風(fēng)險(xiǎn)案件,公安機(jī)關(guān)采取形式審查的立案標(biāo)準(zhǔn),即認(rèn)為有犯罪事實(shí)的就應(yīng)立案。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)加強(qiáng)對侵害未成年人案件的立案監(jiān)督。第三,建立信息共享平臺(tái)。為加強(qiáng)民政部門和公安機(jī)關(guān)之間聯(lián)動(dòng),兩部門應(yīng)該成立專業(yè)、專門的強(qiáng)制報(bào)告小組或部門,建立信息共享和業(yè)務(wù)協(xié)同機(jī)制,聯(lián)合解決問題。

再次,細(xì)化未履行報(bào)告義務(wù)的責(zé)任承擔(dān)。第一,對于未履行報(bào)告義務(wù)的公職人員作出警告、記過、降職等政務(wù)處分;對于未履行報(bào)告義務(wù)的社會(huì)組織,根據(jù)后果的嚴(yán)重程度作出罰款、吊銷營業(yè)執(zhí)照等行政處罰。第二,慎究刑事責(zé)任。報(bào)告主體并非未成年人權(quán)益的直接侵害者,追究過重刑事責(zé)任,難以被公眾接受,甚至影響該制度的推廣實(shí)施。對于國家機(jī)關(guān)工作人員未履行報(bào)告義務(wù)造成嚴(yán)重后果并構(gòu)成犯罪的,可參照瀆職罪等職務(wù)犯罪追究相關(guān)人員的刑事責(zé)任;對于非國家機(jī)關(guān)工作人員惡意瞞報(bào)、遲報(bào)、謊報(bào)并造成嚴(yán)重后果的,可采取“單位+個(gè)人”雙處罰模式。

最后,加強(qiáng)對報(bào)告主體的人身保護(hù)。第一,允許匿名報(bào)告的方式。相比保密措施,匿名報(bào)告更具有秘密性,有助于消除報(bào)告主體的疑慮。第二,增加人身安全保護(hù)規(guī)定。因履行報(bào)告義務(wù)導(dǎo)致報(bào)告主體面臨打擊報(bào)復(fù)等危險(xiǎn)時(shí),公安機(jī)關(guān)應(yīng)提供安全保護(hù)、心理咨詢、法律援助等服務(wù)。在報(bào)告主體遭受嚴(yán)重侵害,侵害人無法賠償時(shí),公安機(jī)關(guān)應(yīng)聯(lián)合社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)提供合理的社會(huì)救助。

當(dāng)然,要進(jìn)一步落實(shí)強(qiáng)制報(bào)告制度,加強(qiáng)相關(guān)法律規(guī)范的銜接也是必要的。例如,可在教師法、執(zhí)業(yè)醫(yī)師法、居民委員會(huì)組織法等中增設(shè)關(guān)于強(qiáng)制報(bào)告制度的規(guī)定,如此才能形成周密的強(qiáng)制報(bào)告制度體系。同時(shí),要通過宣傳培訓(xùn)加強(qiáng)強(qiáng)制報(bào)告主體的法律意識(shí),使其能夠準(zhǔn)確把握報(bào)告情形、報(bào)告流程以及相關(guān)的保障措施;要對受理部門及相關(guān)人員進(jìn)行專門培訓(xùn),使其充分掌握強(qiáng)制報(bào)告制度理念,積極落實(shí)好制度;要加強(qiáng)普法讓公眾了解、支持該制度,成為強(qiáng)制報(bào)告的參與者、監(jiān)督者,共同保護(hù)未成年人合法權(quán)益。

(本文是教育部重點(diǎn)研究基地項(xiàng)目“當(dāng)代西方人權(quán)理論研究”的階段成果)

(作者單位:西南政法大學(xué))

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