要點(diǎn)提讀

◎行政公益訴訟本質(zhì)上是訴權(quán)、是司法救濟(jì)權(quán),權(quán)利受到侵害時(shí)要及時(shí)主張?jiān)V權(quán),確保權(quán)益得到及時(shí)救濟(jì)。因此,檢察機(jī)關(guān)在確定行政機(jī)關(guān)整改期限時(shí),應(yīng)當(dāng)充分尊重客觀實(shí)際,尊重檢察權(quán)、行政權(quán)、訴權(quán)運(yùn)行規(guī)律。

◎整改期不等同于履職回復(fù)期,可以縮短、可以延長(zhǎng)、可以中止,對(duì)整改期滿的認(rèn)定應(yīng)當(dāng)把握好行政機(jī)關(guān)依法履職完畢和檢察機(jī)關(guān)整改期限審查確認(rèn)兩個(gè)標(biāo)尺。

根據(jù)《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》(下稱《辦案規(guī)則》)第七十五條第二款第(七)項(xiàng)“《檢察建議書(shū)》應(yīng)當(dāng)包括以下內(nèi)容:……(七)行政機(jī)關(guān)整改期限”和第四十七條第一款“人民檢察院辦理行政公益訴訟案件,審查起訴期限為一個(gè)月,自檢察建議整改期滿之日起計(jì)算”的規(guī)定,檢察機(jī)關(guān)制發(fā)訴前檢察建議書(shū)應(yīng)當(dāng)明確整改期限,整改期滿是行政公益訴訟訴前程序與訴訟程序的聯(lián)結(jié)點(diǎn),至關(guān)重要。如何正確理解行政公益訴訟中整改期限的規(guī)定,筆者淺談以下幾點(diǎn)思考。

確定整改期限應(yīng)當(dāng)符合客觀規(guī)律

行政公益訴訟受案范圍較廣,不同領(lǐng)域案件整改難易程度不同,同一領(lǐng)域案件形成原因復(fù)雜,整改期限也有所差別,不能一概論之。從法律監(jiān)督視角看,行政公益訴訟是檢察權(quán)對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督,應(yīng)當(dāng)符合檢察權(quán)、行政權(quán)運(yùn)行規(guī)律,既要體現(xiàn)監(jiān)督本質(zhì),又不能過(guò)度干預(yù)行政權(quán)運(yùn)行。從訴訟本質(zhì)來(lái)看,行政公益訴訟本質(zhì)上是訴權(quán)、是司法救濟(jì)權(quán),權(quán)利受到侵害時(shí)要及時(shí)主張?jiān)V權(quán),確保權(quán)益得到及時(shí)救濟(jì)。因此,檢察機(jī)關(guān)在確定行政機(jī)關(guān)整改期限時(shí),應(yīng)當(dāng)充分尊重客觀實(shí)際,尊重檢察權(quán)、行政權(quán)、訴權(quán)運(yùn)行規(guī)律。

尊重客觀實(shí)際,堅(jiān)持實(shí)事求是。檢察機(jī)關(guān)在確定整改期限時(shí)應(yīng)當(dāng)從案件實(shí)際出發(fā),充分考慮違法事實(shí)形成的客觀原因、整改難易程度、整改程序繁瑣程度、整改的緊迫性和其他客觀影響等實(shí)際情況。

尊重檢察權(quán)運(yùn)行規(guī)律,精準(zhǔn)監(jiān)督。檢察機(jī)關(guān)作為國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān),負(fù)責(zé)監(jiān)督法律的正確統(tǒng)一實(shí)施,行政機(jī)關(guān)違法作為或不作為是不正確履行法律規(guī)定的表現(xiàn),檢察機(jī)關(guān)必須主動(dòng)作為,要求行政機(jī)關(guān)及時(shí)予以糾正,體現(xiàn)監(jiān)督的主動(dòng)性。同時(shí),法律監(jiān)督也是檢察機(jī)關(guān)的法定職責(zé),履行職責(zé)應(yīng)當(dāng)遵循程序規(guī)范、履職高效等原則。

尊重行政權(quán)運(yùn)行規(guī)律,給予合理期限。行政機(jī)關(guān)收到檢察建議書(shū)后,需要按照行政管理規(guī)定程序進(jìn)行調(diào)查核實(shí),并按照內(nèi)部流程研究決定是否接受或采納檢察建議書(shū),若有異議可以按照規(guī)定程序申請(qǐng)復(fù)核。行政機(jī)關(guān)采納檢察建議內(nèi)容后重新履職糾正違法行為或不作為,需要按照法律法規(guī)規(guī)定的程序逐步進(jìn)行。檢察機(jī)關(guān)確定整改期限時(shí),要充分考慮到上述履職行為的法定期限和合理期限。

尊重訴權(quán)規(guī)律,及時(shí)救濟(jì)受損權(quán)益。行政公益訴訟訴前檢察建議發(fā)出前,國(guó)家利益或社會(huì)公共利益已經(jīng)受到侵害或受到嚴(yán)重威脅,必須及時(shí)采取措施救濟(jì)受損權(quán)益,防止損失進(jìn)一步擴(kuò)大,這就要求檢察機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)盡快履職盡責(zé)。

整改期限的表述方法

《辦案規(guī)則》要求檢察建議書(shū)中必須寫(xiě)明行政機(jī)關(guān)整改期限,但未對(duì)整改期限的期間作出具體要求,最高檢也只是在2018年印發(fā)的《檢察機(jī)關(guān)行政公益訴訟案件辦案指南(試行)》中規(guī)定:行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在收到檢察建議書(shū)之日起兩個(gè)月內(nèi)或者緊急情形下的十五日內(nèi)依法履行職責(zé),并將辦理情況及時(shí)書(shū)面回復(fù)人民檢察院。據(jù)此,實(shí)踐中,檢察機(jī)關(guān)通常以兩個(gè)月或緊急情況下十五日作為行政機(jī)關(guān)的整改期限。

值得注意的是,整改期限不完全等同于履職回復(fù)期。整改期限應(yīng)該是指行政機(jī)關(guān)依法履職整改并完成整改驗(yàn)收的期限,而這里的兩個(gè)月或十五日,只是行政機(jī)關(guān)的履職回復(fù)期,僅表明行政機(jī)關(guān)在該期限內(nèi)正確履行了監(jiān)管職責(zé),并在積極履職辦理中,從“并將辦理情況及時(shí)書(shū)面回復(fù)人民檢察院”中可以得到驗(yàn)證。當(dāng)然,行政機(jī)關(guān)也完全可能在該期限內(nèi)完成整改驗(yàn)收,此時(shí)履職回復(fù)期與整改期限重合,甚至整改期限短于履職回復(fù)期。正因?yàn)檎钠谙薏煌耆韧诼穆毣貜?fù)期,才有行政機(jī)關(guān)在兩個(gè)月內(nèi)或十五日內(nèi)無(wú)法完成整改,進(jìn)而協(xié)商延長(zhǎng)整改期限,審查起訴也才不會(huì)簡(jiǎn)單將兩個(gè)月或十五日期滿作為審查起訴期限的起算點(diǎn)。實(shí)踐中,整改期限可以有三種表述方法:

一是參照履職回復(fù)期確定整改期限,即將兩個(gè)月或緊急情況下十五日作為整改期限來(lái)確定。實(shí)踐中大多數(shù)案件可以按照該表述來(lái)確定整改期限,但對(duì)歷史形成原因復(fù)雜、涉及多部門(mén)協(xié)調(diào)配合、整改報(bào)批程序繁瑣、整改難度大、整改見(jiàn)效慢等行政公益訴訟類案件不適用,不具有普遍適用性。

二是根據(jù)個(gè)案客觀實(shí)際明確規(guī)定整改期限。這種方法最直接明了,但僅適用于能夠明確行政機(jī)關(guān)法定履職期限或有客觀證據(jù)表明行政機(jī)關(guān)履職整改需要該合理期限類案件。因有過(guò)度干預(yù)行政權(quán)運(yùn)行的嫌疑,一般不建議采取該種方法。

三是整改期限折中融合表述。將整改期限表述為“行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在收到檢察建議書(shū)之日起兩個(gè)月內(nèi)(或者緊急情形下的十五日內(nèi))依法履行職責(zé),若確因客觀原因無(wú)法按期完成整改的,應(yīng)當(dāng)在兩個(gè)月整改期滿回復(fù)中明確后續(xù)整改的詳細(xì)方案和整改期限或者與檢察機(jī)關(guān)協(xié)商,重新確定整改期限”,該種方法充分尊重了行政機(jī)關(guān)行政管理的獨(dú)立自主,也表明了檢察機(jī)關(guān)公益訴訟監(jiān)督的剛性要求,為審查起訴期限的起算明確了標(biāo)準(zhǔn),具有普遍適用性。

審慎適用關(guān)于整改期內(nèi)中止審查的條款

《辦案規(guī)則》第七十八條第一款規(guī)定:行政機(jī)關(guān)在法律、司法解釋規(guī)定的整改期限內(nèi)已依法作出行政決定或者制定整改方案,但因突發(fā)事件等客觀原因不能全部整改到位,且沒(méi)有怠于履行監(jiān)督管理職責(zé)情形的,人民檢察院可以中止審查。也就是,檢察機(jī)關(guān)可以在行政機(jī)關(guān)整改期限內(nèi)中止案件審查,但必須審慎適用該條款,防止檢察官濫用檢察權(quán)和怠于履行檢察權(quán),致使國(guó)家利益和社會(huì)公共利益得不到及時(shí)救濟(jì),從而與公益訴訟的價(jià)值追求背道而馳。

必須嚴(yán)格理解適用中止審查的條件。整改期限內(nèi)中止審查應(yīng)當(dāng)同時(shí)滿足三個(gè)條件:一是行政機(jī)關(guān)必須在整改期限內(nèi)作出了行政決定或制定了工作方案,即行政機(jī)關(guān)在依法重新正確履職中,且取得了階段性工作成效。二是因突發(fā)事件等客觀原因不能全部整改到位。這里需要特別注意,不能全部整改到位是因?yàn)榘l(fā)生了突發(fā)事件等,對(duì)“等客觀原因”可以結(jié)合案件實(shí)際作適當(dāng)理解,但不宜擴(kuò)大理解,必須與突發(fā)事件相當(dāng),如不可抗力、疫情管制、洪水等自然災(zāi)害以及客觀情勢(shì)發(fā)生重大變更導(dǎo)致整改難度明顯加大等情形。同時(shí)還必須是客觀原因,不能是行政機(jī)關(guān)主觀原因?qū)е?如領(lǐng)導(dǎo)換屆、人員調(diào)整、審批程序繁瑣等。三是行政機(jī)關(guān)必須一直在積極履職,沒(méi)有怠于履職、消極履職。對(duì)是否怠于履職、消極履職的審查,需要結(jié)合行政機(jī)關(guān)的法定職責(zé)和辦案規(guī)范流程來(lái)作出認(rèn)定。行政機(jī)關(guān)依法制定了整改工作方案,如果只是工作方案中預(yù)計(jì)完成的時(shí)間超過(guò)了檢察建議書(shū)中的整改期限,此時(shí)應(yīng)當(dāng)是申請(qǐng)延長(zhǎng)整改期或者重新協(xié)商整改期,而不是采取中止審查,因?yàn)闆](méi)有發(fā)生突發(fā)事件等客觀原因;如果在整改方案實(shí)施過(guò)程中,因疫情影響導(dǎo)致關(guān)鍵設(shè)施設(shè)備或技術(shù)人員無(wú)法按期到位,可能導(dǎo)致整改期限被延誤,檢察機(jī)關(guān)可以適用中止審查。

必須嚴(yán)格適用中止審查程序。一是中止審查的時(shí)間節(jié)點(diǎn),應(yīng)當(dāng)是自行政機(jī)關(guān)在整改期滿回復(fù)或書(shū)面來(lái)函明確告知因突發(fā)事件等客觀原因可能導(dǎo)致無(wú)法按期完成整改之日起及時(shí)審查,作出是否中止審查決定,審查時(shí)間原則上不得超過(guò)七個(gè)工作日。二是中止審查必須依申請(qǐng)或依職權(quán)啟動(dòng)調(diào)查,核實(shí)中止審查情形后依法作出,不能單憑辦案檢察官主觀臆斷猜測(cè)。三是擬作出中止審查的,應(yīng)當(dāng)提交檢察官聯(lián)席會(huì)討論審慎作出中止審查決定。四是作出中止審查決定的,應(yīng)當(dāng)按規(guī)定程序報(bào)請(qǐng)檢察長(zhǎng)批準(zhǔn)決定。

必須跟進(jìn)調(diào)查并及時(shí)恢復(fù)審查。中止審查決定作出后,檢察機(jī)關(guān)仍然需要跟進(jìn)調(diào)查中止原因消除情況,自原因消除之日起七個(gè)工作日內(nèi)作出恢復(fù)審查決定,及時(shí)督促行政機(jī)關(guān)重新履職整改。

如何認(rèn)定行政機(jī)關(guān)整改期滿

根據(jù)《辦案規(guī)則》,自檢察建議整改期滿之日起計(jì)算審查起訴期限,即整改期滿之日由訴前程序轉(zhuǎn)入訴訟程序,因此,對(duì)整改期滿的理解與認(rèn)定是檢察機(jī)關(guān)規(guī)范司法辦案的重要一環(huán)。如前文所述,整改期不等同于履職回復(fù)期,可以縮短、可以延長(zhǎng)、可以中止,對(duì)整改期滿的認(rèn)定應(yīng)當(dāng)把握好行政機(jī)關(guān)依法履職完畢和檢察機(jī)關(guān)整改期限審查確認(rèn)兩個(gè)標(biāo)尺,具體表現(xiàn)為四個(gè)方面:

一是行政機(jī)關(guān)在履職回復(fù)期內(nèi)書(shū)面回復(fù)整改完畢的,表明行政機(jī)關(guān)已經(jīng)全面履職完畢,檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在收到行政機(jī)關(guān)書(shū)面整改回復(fù)之日起及時(shí)跟進(jìn)調(diào)查,但仍然要以檢察建議書(shū)中確定的整改期限屆滿之日作為整改期滿之日,若跟進(jìn)調(diào)查發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)履職整改不到位,可以要求行政機(jī)關(guān)在該期限內(nèi)繼續(xù)整改。二是行政機(jī)關(guān)在履職回復(fù)期書(shū)面回復(fù)制定了整改方案或措施,且方案或措施中明確了完成整改時(shí)間節(jié)點(diǎn)的,若檢察機(jī)關(guān)審查后沒(méi)有書(shū)面提出異議,以方案中最后整改完成時(shí)間節(jié)點(diǎn)期滿認(rèn)定整改期滿之日。三是檢察機(jī)關(guān)對(duì)整改方案或措施中的最后整改時(shí)間有異議,經(jīng)檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)重新協(xié)商確定整改期限的,將該期限屆滿之日認(rèn)定為整改期滿。四是檢察機(jī)關(guān)在整改期限內(nèi)依法作出中止審查決定的,中止審查期間不應(yīng)計(jì)入整改期限,但作出中止審查決定前的期限應(yīng)當(dāng)計(jì)入整改期限,而不是重新計(jì)算整改期限。

整改期限是督促、規(guī)范檢察機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)依法履職的重要保障,也是督促維護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的重要保障,還是檢察建議剛性的具體體現(xiàn),司法實(shí)踐中應(yīng)當(dāng)正確理解適用和規(guī)范表述。

(作者單位:重慶市人民檢察院第三分院)

關(guān)鍵詞： 公益訴訟 正確理解