要點提讀

◎行政公益訴訟本質(zhì)上是訴權(quán)、是司法救濟權(quán),權(quán)利受到侵害時要及時主張訴權(quán),確保權(quán)益得到及時救濟。因此,檢察機關(guān)在確定行政機關(guān)整改期限時,應(yīng)當(dāng)充分尊重客觀實際,尊重檢察權(quán)、行政權(quán)、訴權(quán)運行規(guī)律。

◎整改期不等同于履職回復(fù)期,可以縮短、可以延長、可以中止,對整改期滿的認定應(yīng)當(dāng)把握好行政機關(guān)依法履職完畢和檢察機關(guān)整改期限審查確認兩個標尺。

根據(jù)《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》(下稱《辦案規(guī)則》)第七十五條第二款第(七)項“《檢察建議書》應(yīng)當(dāng)包括以下內(nèi)容:……(七)行政機關(guān)整改期限”和第四十七條第一款“人民檢察院辦理行政公益訴訟案件,審查起訴期限為一個月,自檢察建議整改期滿之日起計算”的規(guī)定,檢察機關(guān)制發(fā)訴前檢察建議書應(yīng)當(dāng)明確整改期限,整改期滿是行政公益訴訟訴前程序與訴訟程序的聯(lián)結(jié)點,至關(guān)重要。如何正確理解行政公益訴訟中整改期限的規(guī)定,筆者淺談以下幾點思考。

確定整改期限應(yīng)當(dāng)符合客觀規(guī)律

行政公益訴訟受案范圍較廣,不同領(lǐng)域案件整改難易程度不同,同一領(lǐng)域案件形成原因復(fù)雜,整改期限也有所差別,不能一概論之。從法律監(jiān)督視角看,行政公益訴訟是檢察權(quán)對行政權(quán)的監(jiān)督,應(yīng)當(dāng)符合檢察權(quán)、行政權(quán)運行規(guī)律,既要體現(xiàn)監(jiān)督本質(zhì),又不能過度干預(yù)行政權(quán)運行。從訴訟本質(zhì)來看,行政公益訴訟本質(zhì)上是訴權(quán)、是司法救濟權(quán),權(quán)利受到侵害時要及時主張訴權(quán),確保權(quán)益得到及時救濟。因此,檢察機關(guān)在確定行政機關(guān)整改期限時,應(yīng)當(dāng)充分尊重客觀實際,尊重檢察權(quán)、行政權(quán)、訴權(quán)運行規(guī)律。

尊重客觀實際,堅持實事求是。檢察機關(guān)在確定整改期限時應(yīng)當(dāng)從案件實際出發(fā),充分考慮違法事實形成的客觀原因、整改難易程度、整改程序繁瑣程度、整改的緊迫性和其他客觀影響等實際情況。

尊重檢察權(quán)運行規(guī)律,精準監(jiān)督。檢察機關(guān)作為國家的法律監(jiān)督機關(guān),負責(zé)監(jiān)督法律的正確統(tǒng)一實施,行政機關(guān)違法作為或不作為是不正確履行法律規(guī)定的表現(xiàn),檢察機關(guān)必須主動作為,要求行政機關(guān)及時予以糾正,體現(xiàn)監(jiān)督的主動性。同時,法律監(jiān)督也是檢察機關(guān)的法定職責(zé),履行職責(zé)應(yīng)當(dāng)遵循程序規(guī)范、履職高效等原則。

尊重行政權(quán)運行規(guī)律,給予合理期限。行政機關(guān)收到檢察建議書后,需要按照行政管理規(guī)定程序進行調(diào)查核實,并按照內(nèi)部流程研究決定是否接受或采納檢察建議書,若有異議可以按照規(guī)定程序申請復(fù)核。行政機關(guān)采納檢察建議內(nèi)容后重新履職糾正違法行為或不作為,需要按照法律法規(guī)規(guī)定的程序逐步進行。檢察機關(guān)確定整改期限時,要充分考慮到上述履職行為的法定期限和合理期限。

尊重訴權(quán)規(guī)律,及時救濟受損權(quán)益。行政公益訴訟訴前檢察建議發(fā)出前,國家利益或社會公共利益已經(jīng)受到侵害或受到嚴重威脅,必須及時采取措施救濟受損權(quán)益,防止損失進一步擴大,這就要求檢察機關(guān)、行政機關(guān)盡快履職盡責(zé)。

整改期限的表述方法

《辦案規(guī)則》要求檢察建議書中必須寫明行政機關(guān)整改期限,但未對整改期限的期間作出具體要求,最高檢也只是在2018年印發(fā)的《檢察機關(guān)行政公益訴訟案件辦案指南(試行)》中規(guī)定:行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)在收到檢察建議書之日起兩個月內(nèi)或者緊急情形下的十五日內(nèi)依法履行職責(zé),并將辦理情況及時書面回復(fù)人民檢察院。據(jù)此,實踐中,檢察機關(guān)通常以兩個月或緊急情況下十五日作為行政機關(guān)的整改期限。

值得注意的是,整改期限不完全等同于履職回復(fù)期。整改期限應(yīng)該是指行政機關(guān)依法履職整改并完成整改驗收的期限,而這里的兩個月或十五日,只是行政機關(guān)的履職回復(fù)期,僅表明行政機關(guān)在該期限內(nèi)正確履行了監(jiān)管職責(zé),并在積極履職辦理中,從“并將辦理情況及時書面回復(fù)人民檢察院”中可以得到驗證。當(dāng)然,行政機關(guān)也完全可能在該期限內(nèi)完成整改驗收,此時履職回復(fù)期與整改期限重合,甚至整改期限短于履職回復(fù)期。正因為整改期限不完全等同于履職回復(fù)期,才有行政機關(guān)在兩個月內(nèi)或十五日內(nèi)無法完成整改,進而協(xié)商延長整改期限,審查起訴也才不會簡單將兩個月或十五日期滿作為審查起訴期限的起算點。實踐中,整改期限可以有三種表述方法:

一是參照履職回復(fù)期確定整改期限,即將兩個月或緊急情況下十五日作為整改期限來確定。實踐中大多數(shù)案件可以按照該表述來確定整改期限,但對歷史形成原因復(fù)雜、涉及多部門協(xié)調(diào)配合、整改報批程序繁瑣、整改難度大、整改見效慢等行政公益訴訟類案件不適用,不具有普遍適用性。

二是根據(jù)個案客觀實際明確規(guī)定整改期限。這種方法最直接明了,但僅適用于能夠明確行政機關(guān)法定履職期限或有客觀證據(jù)表明行政機關(guān)履職整改需要該合理期限類案件。因有過度干預(yù)行政權(quán)運行的嫌疑,一般不建議采取該種方法。

三是整改期限折中融合表述。將整改期限表述為“行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)在收到檢察建議書之日起兩個月內(nèi)(或者緊急情形下的十五日內(nèi))依法履行職責(zé),若確因客觀原因無法按期完成整改的,應(yīng)當(dāng)在兩個月整改期滿回復(fù)中明確后續(xù)整改的詳細方案和整改期限或者與檢察機關(guān)協(xié)商,重新確定整改期限”,該種方法充分尊重了行政機關(guān)行政管理的獨立自主,也表明了檢察機關(guān)公益訴訟監(jiān)督的剛性要求,為審查起訴期限的起算明確了標準,具有普遍適用性。

審慎適用關(guān)于整改期內(nèi)中止審查的條款

《辦案規(guī)則》第七十八條第一款規(guī)定:行政機關(guān)在法律、司法解釋規(guī)定的整改期限內(nèi)已依法作出行政決定或者制定整改方案,但因突發(fā)事件等客觀原因不能全部整改到位,且沒有怠于履行監(jiān)督管理職責(zé)情形的,人民檢察院可以中止審查。也就是,檢察機關(guān)可以在行政機關(guān)整改期限內(nèi)中止案件審查,但必須審慎適用該條款,防止檢察官濫用檢察權(quán)和怠于履行檢察權(quán),致使國家利益和社會公共利益得不到及時救濟,從而與公益訴訟的價值追求背道而馳。

必須嚴格理解適用中止審查的條件。整改期限內(nèi)中止審查應(yīng)當(dāng)同時滿足三個條件:一是行政機關(guān)必須在整改期限內(nèi)作出了行政決定或制定了工作方案,即行政機關(guān)在依法重新正確履職中,且取得了階段性工作成效。二是因突發(fā)事件等客觀原因不能全部整改到位。這里需要特別注意,不能全部整改到位是因為發(fā)生了突發(fā)事件等,對“等客觀原因”可以結(jié)合案件實際作適當(dāng)理解,但不宜擴大理解,必須與突發(fā)事件相當(dāng),如不可抗力、疫情管制、洪水等自然災(zāi)害以及客觀情勢發(fā)生重大變更導(dǎo)致整改難度明顯加大等情形。同時還必須是客觀原因,不能是行政機關(guān)主觀原因?qū)е?如領(lǐng)導(dǎo)換屆、人員調(diào)整、審批程序繁瑣等。三是行政機關(guān)必須一直在積極履職,沒有怠于履職、消極履職。對是否怠于履職、消極履職的審查,需要結(jié)合行政機關(guān)的法定職責(zé)和辦案規(guī)范流程來作出認定。行政機關(guān)依法制定了整改工作方案,如果只是工作方案中預(yù)計完成的時間超過了檢察建議書中的整改期限,此時應(yīng)當(dāng)是申請延長整改期或者重新協(xié)商整改期,而不是采取中止審查,因為沒有發(fā)生突發(fā)事件等客觀原因;如果在整改方案實施過程中,因疫情影響導(dǎo)致關(guān)鍵設(shè)施設(shè)備或技術(shù)人員無法按期到位,可能導(dǎo)致整改期限被延誤,檢察機關(guān)可以適用中止審查。

必須嚴格適用中止審查程序。一是中止審查的時間節(jié)點,應(yīng)當(dāng)是自行政機關(guān)在整改期滿回復(fù)或書面來函明確告知因突發(fā)事件等客觀原因可能導(dǎo)致無法按期完成整改之日起及時審查,作出是否中止審查決定,審查時間原則上不得超過七個工作日。二是中止審查必須依申請或依職權(quán)啟動調(diào)查,核實中止審查情形后依法作出,不能單憑辦案檢察官主觀臆斷猜測。三是擬作出中止審查的,應(yīng)當(dāng)提交檢察官聯(lián)席會討論審慎作出中止審查決定。四是作出中止審查決定的,應(yīng)當(dāng)按規(guī)定程序報請檢察長批準決定。

必須跟進調(diào)查并及時恢復(fù)審查。中止審查決定作出后,檢察機關(guān)仍然需要跟進調(diào)查中止原因消除情況,自原因消除之日起七個工作日內(nèi)作出恢復(fù)審查決定,及時督促行政機關(guān)重新履職整改。

如何認定行政機關(guān)整改期滿

根據(jù)《辦案規(guī)則》,自檢察建議整改期滿之日起計算審查起訴期限,即整改期滿之日由訴前程序轉(zhuǎn)入訴訟程序,因此,對整改期滿的理解與認定是檢察機關(guān)規(guī)范司法辦案的重要一環(huán)。如前文所述,整改期不等同于履職回復(fù)期,可以縮短、可以延長、可以中止,對整改期滿的認定應(yīng)當(dāng)把握好行政機關(guān)依法履職完畢和檢察機關(guān)整改期限審查確認兩個標尺,具體表現(xiàn)為四個方面:

一是行政機關(guān)在履職回復(fù)期內(nèi)書面回復(fù)整改完畢的,表明行政機關(guān)已經(jīng)全面履職完畢,檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)在收到行政機關(guān)書面整改回復(fù)之日起及時跟進調(diào)查,但仍然要以檢察建議書中確定的整改期限屆滿之日作為整改期滿之日,若跟進調(diào)查發(fā)現(xiàn)行政機關(guān)履職整改不到位,可以要求行政機關(guān)在該期限內(nèi)繼續(xù)整改。二是行政機關(guān)在履職回復(fù)期書面回復(fù)制定了整改方案或措施,且方案或措施中明確了完成整改時間節(jié)點的,若檢察機關(guān)審查后沒有書面提出異議,以方案中最后整改完成時間節(jié)點期滿認定整改期滿之日。三是檢察機關(guān)對整改方案或措施中的最后整改時間有異議,經(jīng)檢察機關(guān)與行政機關(guān)重新協(xié)商確定整改期限的,將該期限屆滿之日認定為整改期滿。四是檢察機關(guān)在整改期限內(nèi)依法作出中止審查決定的,中止審查期間不應(yīng)計入整改期限,但作出中止審查決定前的期限應(yīng)當(dāng)計入整改期限,而不是重新計算整改期限。

整改期限是督促、規(guī)范檢察機關(guān)和行政機關(guān)依法履職的重要保障,也是督促維護國家利益和社會公共利益的重要保障,還是檢察建議剛性的具體體現(xiàn),司法實踐中應(yīng)當(dāng)正確理解適用和規(guī)范表述。

(作者單位:重慶市人民檢察院第三分院)

關(guān)鍵詞： 公益訴訟 正確理解