非法占用農(nóng)地建造停車場受到處罰為何不整改?蘇州虎丘檢察機(jī)關(guān)依職權(quán)啟動監(jiān)督程序破難題

1.9萬平方米農(nóng)用地全部復(fù)原復(fù)綠

違建停車場緊鄰城市高架橋

被占用的土地已恢復(fù)原狀

日前,江蘇省蘇州市虎丘區(qū)檢察院查辦的一起行政非訴執(zhí)行監(jiān)督案,被最高檢評為“土地執(zhí)法查處領(lǐng)域行政非訴執(zhí)行監(jiān)督”專項(xiàng)活動優(yōu)秀案件。此前,該案入選最高檢2021年度土地執(zhí)法查處領(lǐng)域行政非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督典型案例。

這起由基層檢察院辦理的案件,緣何多次受到最高檢的肯定?蘇州市虎丘區(qū)檢察院的辦案檢察官們又是如何成功破解了農(nóng)用地違占難題?這一切,要從一座“特殊”的停車場說起……

違建停車場拆除陷僵局

2013年4月,江蘇某投資公司未經(jīng)政府土地行政主管部門批準(zhǔn),建造了一座占地面積達(dá)1.9萬多平方米的停車場。而這1.9萬多平方米的土地,不是一般的建設(shè)用地,而是某村農(nóng)用地。

2018年7月13日,行政主管部門依據(jù)法律規(guī)定,對該投資公司作出行政處罰,責(zé)令其退還非法占用的1.9萬多平方米農(nóng)用地,限期拆除地上新建建筑物和其他設(shè)施,恢復(fù)土地原狀,并處罰款約29萬元。誰知,行政處罰決定書和履行行政處罰決定催告書相繼被送達(dá)該投資公司后,投資公司卻在法定期限內(nèi)既不申請行政復(fù)議,又不向法院提起行政訴訟,也不履行行政處罰決定所確定的全部義務(wù)。于是,行政主管部門于2019年4月15日向停車場所在的某區(qū)法院申請強(qiáng)制執(zhí)行。法院裁定準(zhǔn)予強(qiáng)制執(zhí)行,并由某區(qū)政府組織實(shí)施。

2019年6月6日,某區(qū)政府發(fā)出《關(guān)于組織實(shí)施土地違法案件強(qiáng)制執(zhí)行的通知》,委托該區(qū)滸墅關(guān)鎮(zhèn)鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)實(shí)施。滸墅關(guān)鎮(zhèn)鎮(zhèn)政府組織拆除了部分非法建筑和設(shè)施,恢復(fù)了部分土地,但占用農(nóng)用地建造的停車場仍未拆除,且繼續(xù)運(yùn)營。

深入調(diào)查找到癥結(jié)

2020年6月,虎丘區(qū)檢察院在履職中發(fā)現(xiàn)了這一線索,并經(jīng)調(diào)查得知,法院準(zhǔn)予強(qiáng)制執(zhí)行過去一年了,農(nóng)用地仍然被違法占用,嚴(yán)重?fù)p害了國家利益,遂決定依職權(quán)啟動監(jiān)督程序。

隨后,虎丘區(qū)檢察院辦案檢察官調(diào)閱了法院非訴執(zhí)行卷宗,依托該院與自然資源和規(guī)劃部門建立的信息共享機(jī)制,查閱了《測繪成果報告》《土地利用現(xiàn)狀圖》(局部),詢問了投資公司負(fù)責(zé)人,現(xiàn)場勘察了涉案地塊。經(jīng)全面調(diào)查,檢察官得知,違法建造的停車場所在地區(qū)地理位置優(yōu)越,物流業(yè)發(fā)達(dá),大型重型貨車路邊違停問題頗為嚴(yán)重。于是,應(yīng)當(dāng)?shù)匕l(fā)展需要,涉案的某投資公司便在拆遷后的一處城中村里建了一個大型停車場,專門用于物流企業(yè)停放大型車輛。在投資公司看來,停車場這塊地并沒有什么特別之處,他們建停車場是對閑置土地的“綜合利用”,是為當(dāng)?shù)匚锪鳂I(yè)發(fā)展需要提供“場地支持”,卻不知這塊地的土地性質(zhì)是農(nóng)用地。同時,由于地塊周邊企業(yè)物流需求大,停車場始終難以停止運(yùn)營,更別說拆除了。這也是為何法院作出準(zhǔn)予強(qiáng)制執(zhí)行裁定后,實(shí)際的執(zhí)行工作難以落實(shí)的重要原因。

一邊是法院依法保護(hù)耕地作出的執(zhí)行裁定,一邊是地方發(fā)展需求導(dǎo)致的執(zhí)行受阻,在“裁執(zhí)分離”的背景下,兩頭難問題怎么解決?辦案檢察官們充分了解案情、確立監(jiān)督重點(diǎn)。

立足職能尋求最優(yōu)方案

通過查閱大量資料,辦案檢察官認(rèn)為,最高人民法院《關(guān)于辦理申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行國有土地上房屋征收補(bǔ)償決定案件若干問題的規(guī)定》僅確立了國有土地上房屋征收領(lǐng)域以“裁執(zhí)分離”模式為主導(dǎo)的強(qiáng)制執(zhí)行方式,違法占地領(lǐng)域的裁執(zhí)分離尚屬探索范圍。而事實(shí)上,法律未賦予任何行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行的權(quán)力。

本案中,法院裁定強(qiáng)制執(zhí)行由區(qū)政府組織實(shí)施、區(qū)政府又委托鎮(zhèn)政府具體實(shí)施執(zhí)行工作,均依據(jù)的是蘇州市政府法制辦在《關(guān)于印發(fā)行政復(fù)議行政審判聯(lián)席會議紀(jì)要的通知》中的規(guī)定:國土資源行政主管部門對其所作行政處罰決定申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行的,涉及建筑物拆除、責(zé)令交出土地等,裁定由縣級人民政府組織實(shí)施強(qiáng)制執(zhí)行,縣級人民政府可以根據(jù)本地實(shí)際、委托當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)政府組織實(shí)施。

根據(jù)職權(quán)法定原則,本案中區(qū)政府和鎮(zhèn)政府并未承擔(dān)行政法意義上的強(qiáng)制執(zhí)行職責(zé),不能因執(zhí)行不到位而認(rèn)定行政機(jī)關(guān)未依法履行職責(zé),因此,該案不宜依此開展監(jiān)督。

辦案檢察官通過多次現(xiàn)場調(diào)查后發(fā)現(xiàn),違建停車場位于一處高架橋之下,大量重型貨運(yùn)車輛的行駛?？?在一定程度上給高架橋橋梁結(jié)構(gòu)帶來安全隱患,頻繁來往的貨車有時還違規(guī)占用停車場外的道路,導(dǎo)致附近交通事故頻發(fā),對公共利益造成損害和影響。于是,虎丘區(qū)檢察院于2020年7月24日向停車場所在的鎮(zhèn)政府發(fā)出檢察建議書,建議其及時組織行政處罰決定的強(qiáng)制執(zhí)行事宜,嚴(yán)格實(shí)施執(zhí)行行為,保障合法行政行為落實(shí)落地,維護(hù)好國家利益和社會公共利益。

積極協(xié)調(diào)推動共治共享

發(fā)出檢察建議是推動執(zhí)行的手段而并非目的。辦案中,虎丘區(qū)檢察院還同步調(diào)查了解各方利益需求,積極發(fā)揮部門間的溝通協(xié)調(diào)作用,推動多部門共治共享,努力實(shí)現(xiàn)案結(jié)事了政和。

辦案檢察官多次與鎮(zhèn)政府、區(qū)資規(guī)部門、投資公司、物流企業(yè)、停車場周邊商戶等召開圓桌會議,明確在國家開展農(nóng)村亂占耕地建房專項(xiàng)整治工作的大背景下,非法占用農(nóng)用地建設(shè)營利性停車場,既違反了國家法律法規(guī)政策,也對立交橋、公共交通安全等造成負(fù)面影響,拆除停車場不僅是依法保護(hù)耕地的要求,也符合公共利益最大化需求。而對于周邊物流企業(yè)的停車訴求,檢察機(jī)關(guān)建議由鎮(zhèn)政府統(tǒng)一、合法規(guī)劃予以保障。

2020年9月5日,檢察機(jī)關(guān)收到鎮(zhèn)政府回函,表示已要求某投資公司整改違法項(xiàng)目,該公司已安排施工單位進(jìn)場,對停車場進(jìn)行拆除,預(yù)計于同年9月底前拆除和清運(yùn)現(xiàn)場硬化場地,恢復(fù)土地原狀。

由于鎮(zhèn)政府的高度重視和全力配合,加上周邊企業(yè)、商戶的理解,檢察建議得到全面采納與落實(shí),停車場被順利拆除。

如今,被違法占用的1.9萬多平方米農(nóng)用地不僅全部恢復(fù)原狀,并且種上了植被,周邊交通環(huán)境也得到了明顯改善。

關(guān)鍵詞： 監(jiān)督程序 檢察機(jī)關(guān)