在深入學(xué)習(xí)貫徹民法典的背景下,民事調(diào)解檢察監(jiān)督必須以精準(zhǔn)監(jiān)督為導(dǎo)向,考慮政治效果、社會效果、法律效果的有機統(tǒng)一,通過個案的公平正義來引領(lǐng)司法進步、促進社會公平正義。筆者通過對云南省昆明市檢察機關(guān)民事調(diào)解檢察監(jiān)督情況進行調(diào)研后,發(fā)現(xiàn)當(dāng)前民事調(diào)解檢察監(jiān)督存在以下特點:一方面監(jiān)督雖已步入常態(tài),但未形成規(guī)模效應(yīng),且監(jiān)督類型未能實現(xiàn)均衡著力;另一方面所監(jiān)督案件涉及調(diào)解的違法情形呈現(xiàn)多樣化特征,且案件來源兼具依職權(quán)與依申請兩種情形。

當(dāng)前民事調(diào)解檢察監(jiān)督存在的主要問題

通過調(diào)研,筆者發(fā)現(xiàn),當(dāng)前民事調(diào)解檢察監(jiān)督存在五個主要問題:

一是監(jiān)督案源嚴(yán)重不足。目前,檢察機關(guān)對調(diào)解案件的監(jiān)督比例較小,這種監(jiān)督比例不足以對現(xiàn)實生活中發(fā)生的調(diào)解案件形成規(guī)模化的有效監(jiān)督。大部分基層檢察院將深挖案源的著力點放在串案上,同時寄希望于刑事案件辦理過程中發(fā)現(xiàn)有效線索,極易出現(xiàn)無案源可以監(jiān)督的困窘局面。此外,從實踐來看,人民群眾包括部分律師對檢察監(jiān)督的知曉度不夠高,申請檢察監(jiān)督的主動性不強。

二是監(jiān)督范圍狹窄且不明確。在如何正確處理“充分尊重當(dāng)事人處分權(quán)”與“充分行使民事裁判權(quán)”的關(guān)系方面,在實踐中缺乏有效措施。例如,在查閱我國相關(guān)法律和司法解釋對民事調(diào)解監(jiān)督范圍的規(guī)定后,筆者發(fā)現(xiàn)相關(guān)規(guī)定賦予檢察機關(guān)的監(jiān)督權(quán)相較于當(dāng)事人申請對調(diào)解書進行再審的范圍進行了限縮,致使監(jiān)督剛性受到弱化。同時,“國家利益、社會公共利益”系較抽象的概念,再加上檢察機關(guān)與法院對此的不同認(rèn)識也導(dǎo)致了司法實踐中監(jiān)督效率低下。再例如,對于“損害第三人合法利益”的調(diào)解案件能否進行檢察監(jiān)督尚未得到法律明確規(guī)定,該第三人應(yīng)如何通過檢察監(jiān)督途徑來獲得救濟值得探討。

三是監(jiān)督程序的具體可操作性不足。因檢察機關(guān)并不直接參與調(diào)解過程,故即使調(diào)解書存在損害國家利益或者社會公共利益的情形,通常也不易被發(fā)現(xiàn);且現(xiàn)行民事法律和司法解釋亦未明確檢察機關(guān)介入民事調(diào)解的時間節(jié)點,檢察機關(guān)進行民事調(diào)解監(jiān)督往往是在調(diào)解書形成后,此時調(diào)解書可能已對國家利益或社會公共利益造成實質(zhì)性損害。從檢察監(jiān)督效果來看,檢察機關(guān)對民事調(diào)解進行監(jiān)督的方式包括了抗訴和檢察建議,但其中檢察建議并不必然引起再審程序,缺乏剛性,能否發(fā)揮作用無法確定。

四是調(diào)查核實權(quán)效能不足。相較于生效裁判監(jiān)督,民事調(diào)解監(jiān)督還面臨著更為特殊的困難:調(diào)解結(jié)案案件本身卷宗材料較少,很難通過查閱卷宗材料發(fā)現(xiàn)虛假調(diào)解、違法調(diào)解;調(diào)解書缺乏認(rèn)定事實部分;對法律適用的闡釋要求不高、釋法說理不足。這些因素?zé)o形中增加了檢察機關(guān)進行民事調(diào)解監(jiān)督的調(diào)查核實難度。同時,檢察機關(guān)所能行使的調(diào)查手段十分有限,且措施剛性不足,直接影響了檢察機關(guān)對法院調(diào)解進行監(jiān)督的力度,導(dǎo)致一些有價值的案件線索因檢察機關(guān)難以對有關(guān)證據(jù)和事實進行調(diào)查核實最終未能成案監(jiān)督或監(jiān)督后未能被法院采納。此外,目前民事調(diào)解檢察監(jiān)督在證據(jù)方面的規(guī)則尚未健全,檢察機關(guān)調(diào)查取證的具體細則、有關(guān)證明標(biāo)準(zhǔn)及調(diào)查核實的范圍都亟需明確。

五是人員素能和對外機制建設(shè)均有待加強。部分民事檢察干警的法律素能、責(zé)任意識還不夠高,主要表現(xiàn)為:對民事調(diào)解檢察監(jiān)督工作的實際狀況掌握不夠,缺乏對調(diào)解、審判工作情況、存在問題的準(zhǔn)確把握;與人大、政協(xié)、黨委政府、法院、公安機關(guān)、司法局的監(jiān)督支持機制尚未建立健全,外部機制建設(shè)的監(jiān)督合力釋放不足;與律師、法律援助機構(gòu)建立的聯(lián)系機制未形成良性互動;與高校專家學(xué)者的合作不夠,借力“外腦”工作不到位;對訴訟監(jiān)督的基礎(chǔ)理論和實際問題研究不深,缺乏高層次的研究成果;民事檢察工作宣傳力度不夠,未將相關(guān)法律深入宣傳到人民群眾心中等。

完善民事調(diào)解監(jiān)督的優(yōu)化路徑

針對實踐中遇到的問題,如何加以完善,以更好地促進民事檢察對民事調(diào)解的監(jiān)督?筆者提出以下建議供大家參考。

一是要增強線索挖掘能力,完善線索發(fā)現(xiàn)機制。針對民事調(diào)解監(jiān)督案源匱乏的問題,檢察機關(guān)要注重運用傳統(tǒng)方法、“互聯(lián)網(wǎng)+”現(xiàn)代科技手段、“兩法銜接”平臺等多渠道收集案件線索,補齊案源不足短板;加強宣傳,充分利用新聞輿論工具進行宣傳,積極送法進企業(yè)、進社區(qū)、進鄉(xiāng)村,培養(yǎng)人民群眾尋求檢察監(jiān)督的法律意識。與此同時,檢察機關(guān)還應(yīng)增強能動履職意識,以深入開展虛假訴訟深層次專項監(jiān)督為抓手,既要憑借自身認(rèn)真研判相關(guān)法律及司法解釋中關(guān)于虛假訴訟的判斷標(biāo)準(zhǔn),汲取經(jīng)驗智慧,還要加強外部溝通,推動信息共享和線索移送機制建設(shè),著重深挖隱藏在“套路貸”等背后的虛假調(diào)解案件線索。

二是要厘清民事調(diào)解監(jiān)督的范圍。檢察機關(guān)應(yīng)從受益公民范圍、所影響經(jīng)濟效益、維護公民的合法權(quán)益、維護正常的司法秩序等多方面精準(zhǔn)把握“兩益”界限,從整體性去解析民事調(diào)解書的內(nèi)容是否有侵害國家利益、社會公共利益的情形。與此同時,應(yīng)對民事調(diào)解監(jiān)督的范圍進一步拓寬,建議在后續(xù)的檢察實踐和完善民事訴訟監(jiān)督規(guī)則過程中,嘗試探索將“違背當(dāng)事人真實意思,強制調(diào)解或變相強制調(diào)解的案件;法律明確規(guī)定不能以調(diào)解方式結(jié)案的,法院以調(diào)解方式結(jié)案并制作民事調(diào)解書的案件;雙方當(dāng)事人為規(guī)避法律義務(wù)或為謀取非法利益,相互勾結(jié)串通,以損害國家利益、社會公共利益或他人合法權(quán)益為代價達成的虛假調(diào)解案件;調(diào)解程序嚴(yán)重違法,影響案件實體的民事調(diào)解案件;法官在調(diào)解中有徇私舞弊、貪贓枉法行為,有可能導(dǎo)致不公正的民事調(diào)解案件”都納入到民事調(diào)解監(jiān)督范圍之內(nèi),并根據(jù)民事訴訟法第215條的規(guī)定,結(jié)合案情實際盡可能將其納入檢察抗訴或再審檢察建議范疇考量。最后,為充分契合當(dāng)前法院“調(diào)審合一”機制,兼顧調(diào)解與審判的主體、程序、空間以及時間均是一體的實際情況,檢察機關(guān)對民事調(diào)解的監(jiān)督應(yīng)堅持以結(jié)果(事后)監(jiān)督為主,過程(事中)監(jiān)督為輔,形成全過程、全方位監(jiān)督。值得注意的是,過程監(jiān)督的啟動應(yīng)以當(dāng)事人書面申請或法院主動邀請為條件,同時要避免影響法官的獨立審判。

三是要積極構(gòu)建多元化的監(jiān)督機制。檢察機關(guān)在開展民事調(diào)解檢察監(jiān)督的過程中,應(yīng)根據(jù)發(fā)現(xiàn)問題的輕重程度采取相適宜的監(jiān)督方式,建立健全多元化的監(jiān)督方式。但值得注意的是,為了構(gòu)建監(jiān)督與支持并重的良性監(jiān)督格局,兼顧尊重審判權(quán)獨立與落實精準(zhǔn)監(jiān)督,檢察機關(guān)在進行檢察監(jiān)督的過程中應(yīng)當(dāng)把握好因案施策。如對一些確有錯誤的民事調(diào)解書,檢察機關(guān)審查后,若對國家和社會公共利益或者當(dāng)事人利益影響不大,可根據(jù)違法行為的輕重程度,科學(xué)運用好糾正違法性的檢察建議和一般性檢察建議。對于類案中反映出的法院在審判過程中存在的普遍性問題,可以發(fā)出改進工作檢察建議。此外,檢察機關(guān)在辦理民事調(diào)解監(jiān)督案件的過程中,要認(rèn)真做到對人和對事雙重監(jiān)督齊用力,若發(fā)現(xiàn)有涉嫌違紀(jì)違法線索的,應(yīng)及時將線索移送本院職能部門或紀(jì)委監(jiān)委。

四是要用足用好調(diào)查核實權(quán)并加強協(xié)作配合。在現(xiàn)有調(diào)查核實權(quán)框架內(nèi),檢察機關(guān)既要以求極致的工作態(tài)度對訴訟調(diào)解的程序和實體是否合法進行全面審查,又要充分運用好詢問、聽證以及其他補強證據(jù)手段,通過諸如實地走訪、查詢、查賬、鑒定等其他措施并舉的方式,找準(zhǔn)疑點缺口開展遞進式調(diào)查。同時,檢察機關(guān)還應(yīng)積極學(xué)習(xí)借鑒其他檢察業(yè)務(wù)部門和先進檢察院成熟的調(diào)查核實手段和技巧,用足用好調(diào)查核實權(quán),最大限度查清案件事實。加強與公安機關(guān)、法院、司法局的溝通協(xié)作,通過積極建立健全日常聯(lián)絡(luò)機制,定期召開多部門聯(lián)席會議、不定期召開調(diào)解案件研討會等方式,凝聚共識,形成對虛假調(diào)解的常態(tài)化、制度化監(jiān)督。此外,依托現(xiàn)代科技手段推動大數(shù)據(jù)、人工智能的研發(fā)應(yīng)用,進一步增進檢法信息共通、共享,發(fā)揮信息自動抓取、類案比對等相關(guān)功能,對法院的調(diào)解活動流程和重要風(fēng)險點進行研判分析,加大對民事調(diào)解的監(jiān)督力度。

五是要加強隊伍建設(shè),完善一體化辦案機制。一方面,要積極爭取增加民事檢察干警編制,采取充實、調(diào)整、引進等辦法,將政治素質(zhì)好、理論水平高、精通民事檢察業(yè)務(wù)、辦案經(jīng)驗豐富的人員選配到民事檢察部門,同時加大民事檢察干警輪訓(xùn)、培訓(xùn)、研討力度,增強崗位練兵效果。另一方面,省、市級檢察機關(guān)要通過專業(yè)培訓(xùn)、業(yè)務(wù)考評、案件審批、備案審查和案件交辦、提辦、轉(zhuǎn)辦等方式,加強對基層民事檢察工作的指導(dǎo)。針對本轄區(qū)有重大影響、疑難、復(fù)雜的訴訟調(diào)解以及涉及審判人員違紀(jì)違法行為等情形的調(diào)解案件,可適時統(tǒng)一抽調(diào)本轄區(qū)內(nèi)的檢察干警組建專業(yè)化辦案團隊,共同審查辦理案件,確保監(jiān)督質(zhì)效,形成可借鑒可復(fù)制的辦案經(jīng)驗和成果。

（作者單位:云南省昆明市人民檢察院)

關(guān)鍵詞： 民事調(diào)解