《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》(下稱《辦案規(guī)則》)第70條明確規(guī)定了行政公益訴訟磋商程序,就適用情形、磋商方式等進(jìn)行了規(guī)范性闡述。筆者認(rèn)為,將磋商機(jī)制引入行政公益訴訟領(lǐng)域重在搭建溝通、交流平臺(tái),促使雙方在增進(jìn)理解的基礎(chǔ)上依法理性表達(dá)意見,體現(xiàn)了檢察權(quán)對(duì)行政權(quán)的尊重及禮讓。

磋商程序入規(guī)入法具有現(xiàn)實(shí)必要性:一是檢察權(quán)的謙抑性及“公益守護(hù)人”的角色定位。檢察公益訴訟職權(quán)設(shè)計(jì)離不開其監(jiān)督屬性,監(jiān)督權(quán)天然具有一定的滯后性,保持審慎、克制、寬容是檢察權(quán)謙抑性的重要體現(xiàn)。行政機(jī)關(guān)對(duì)于公益的維護(hù)具有主導(dǎo)性地位,且行政權(quán)的政策性、專業(yè)性要求檢察機(jī)關(guān)必須尊重其首次執(zhí)法權(quán)。不論是制發(fā)檢察建議還是提起訴訟,賴以督促整改的國(guó)家強(qiáng)制力量主要是行政機(jī)關(guān)的履職行為與人民法院生效裁判具備的執(zhí)行力。行政機(jī)關(guān)作為維護(hù)公共利益的“第一責(zé)任人”,訴前磋商機(jī)制能夠打破行業(yè)壁壘,實(shí)現(xiàn)維護(hù)公益之國(guó)家機(jī)關(guān)共同價(jià)值追求。二是自我糾錯(cuò)的內(nèi)生機(jī)理及監(jiān)督方式的優(yōu)化?，F(xiàn)代行政權(quán)的內(nèi)核在于公共行政,即對(duì)社會(huì)公共事務(wù)進(jìn)行管理與提供公共服務(wù),維護(hù)公共利益便理所當(dāng)然成為其基本任務(wù)。不可否認(rèn),訴前程序具有強(qiáng)大的分流功效,而磋商程序在調(diào)動(dòng)行政機(jī)關(guān)積極性、給予其自我糾錯(cuò)空間、發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)挽回受損公益的同時(shí),可以實(shí)現(xiàn)案件的再次分流。雖然《辦案規(guī)則》第70條并未規(guī)定磋商程序中如果達(dá)到督促履職效果后的處理方式,但是根據(jù)第74條之規(guī)定,行政機(jī)關(guān)已經(jīng)全面履職的,應(yīng)當(dāng)作出終結(jié)案件的決定。從該意義上講,如果雙方通過磋商達(dá)成一致意見實(shí)現(xiàn)維護(hù)公益之目的,則檢察機(jī)關(guān)無(wú)需再制發(fā)檢察建議。在疑難復(fù)雜案件中,單憑辦案人員自身或者檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部很難實(shí)現(xiàn)監(jiān)督的精準(zhǔn)性,僅檢察建議也無(wú)法從根本上解決公益損害難題。磋商機(jī)制可以實(shí)現(xiàn)公益維護(hù)目標(biāo)的最大化及長(zhǎng)效化,真正做到源頭治理、系統(tǒng)治理。

司法實(shí)踐中,在適用行政公益訴訟磋商程序的過程中應(yīng)當(dāng)著力解決好如下問題:

磋商程序的啟動(dòng)?！掇k案規(guī)則》第70條排除了立案前磋商的可能性,即檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在立案后的七日內(nèi)就相關(guān)事宜考慮與行政機(jī)關(guān)進(jìn)行磋商。由于立案決定書要在立案后七日內(nèi)送達(dá)行政機(jī)關(guān),因此磋商可以與立案決定書送達(dá)之時(shí)同步進(jìn)行,也可以稍晚于送達(dá)立案決定書的法定期限。但實(shí)踐中,由于都會(huì)預(yù)留一定的準(zhǔn)備期限,即多數(shù)情形下送達(dá)立案決定書時(shí)才告知行政機(jī)關(guān)需要磋商的事項(xiàng),因此磋商程序的啟動(dòng)時(shí)間一般都在立案決定書送達(dá)之后。至于能否將該期限延伸于檢察建議書送達(dá)之后,筆者持否定態(tài)度。雖然檢察建議書送達(dá)之后,檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)還有可能就整改事項(xiàng)等進(jìn)行溝通、協(xié)商,但其并不等同于磋商程序。此時(shí)案件已經(jīng)進(jìn)入督促整改期,檢察機(jī)關(guān)調(diào)查核實(shí)工作已經(jīng)完成,將兩者等同視之顯然有悖于磋商程序的法律定位及功能。遺憾的是,《辦案規(guī)則》規(guī)定的磋商程序啟動(dòng)主體具有單一性,并未將行政機(jī)關(guān)納入考量范疇,如果行政機(jī)關(guān)在職權(quán)劃分、整改方案等事項(xiàng)上存有異議,能否申請(qǐng)檢察機(jī)關(guān)啟動(dòng)磋商程序有待在公益訴訟專門立法中予以完善。

磋商事項(xiàng)的確定。《辦案規(guī)則》第70條規(guī)定,檢察機(jī)關(guān)可以就行政機(jī)關(guān)是否違法行使職權(quán)或者不作為、國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益受到侵害的后果、整改方案等事項(xiàng)進(jìn)行磋商?？梢娏⒎ú扇×碎_放模式,磋商的事項(xiàng)并不限于上述明確規(guī)定的三種情形。實(shí)踐中,檢察機(jī)關(guān)探索磋商的案件主要包括:監(jiān)管職責(zé)交叉、公益受損輕微或者行政機(jī)關(guān)不依法履職情節(jié)輕微、整改時(shí)間難以確定、預(yù)防性公益訴訟等。兩者相較,《辦案規(guī)則》并未規(guī)定具體的案件類型,而是就磋商內(nèi)容進(jìn)行了列舉。據(jù)此,理論上所有的行政公益訴訟案件只要辦案機(jī)關(guān)認(rèn)為有磋商的必要性,都可以在《辦案規(guī)則》范疇內(nèi)進(jìn)行溝通、交流。但在“必要性”的考量上應(yīng)當(dāng)根據(jù)案件情節(jié),引入成本效益分析模式,綜合衡量手段與目的之間的比例性,輔之以調(diào)查核實(shí)情況與疑難復(fù)雜程度據(jù)以判定。

磋商形式的選擇。《辦案規(guī)則》第70條規(guī)定磋商可以采取座談會(huì)、發(fā)送事實(shí)確認(rèn)書等方式進(jìn)行。實(shí)踐中一般較為常用的方式是磋商座談會(huì),此時(shí)雙方在平等自愿的基礎(chǔ)上就焦點(diǎn)問題與爭(zhēng)議問題進(jìn)行溝通交流。如果確有必要,也可以邀請(qǐng)專家學(xué)者、專業(yè)技術(shù)人員等發(fā)表專業(yè)意見?！掇k案規(guī)則》第70條要求應(yīng)當(dāng)形成會(huì)議記錄或者紀(jì)要等書面材料,但該書面材料應(yīng)當(dāng)有別于一般的會(huì)議記錄或者紀(jì)要,具有固定的格式及文號(hào),須雙方當(dāng)事人簽字確認(rèn)。向行政機(jī)關(guān)制發(fā)事實(shí)確認(rèn)書的方式,在《辦案規(guī)則》出臺(tái)之前部分檢察機(jī)關(guān)已經(jīng)進(jìn)行了探索,但實(shí)踐中出現(xiàn)了背離該項(xiàng)制度初衷的做法,有的檢察機(jī)關(guān)在立案后與行政機(jī)關(guān)對(duì)接過程中,將其適用于受損公益已經(jīng)得到恢復(fù)的情形。此時(shí)根據(jù)相關(guān)規(guī)定本應(yīng)終結(jié)訴訟,制發(fā)違法事實(shí)確認(rèn)書的必要性有待商榷。因此,厘清行政公益訴訟磋商程序中“事實(shí)確認(rèn)書”的內(nèi)涵極有必要,其主要作用在于告知如下事項(xiàng):經(jīng)初步調(diào)查核實(shí),特定行政機(jī)關(guān)存在不依法履職的情形,且對(duì)國(guó)家或者社會(huì)公共利益造成了損害?，F(xiàn)將調(diào)查核實(shí)的事實(shí)送達(dá)該行政機(jī)關(guān),如有異議或者其他證據(jù),可與檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行磋商。此處的“事實(shí)確認(rèn)”在一定程度上帶有征求行政機(jī)關(guān)意見的意蘊(yùn),不是單純告知行政機(jī)關(guān)已經(jīng)查證的事實(shí),而是為雙方交換意見、消弭分歧創(chuàng)設(shè)平臺(tái)。此外,磋商還可以通過交換意見書等高效方式進(jìn)行。

(作者單位:甘肅省人民檢察院、蘭州鐵路運(yùn)輸檢察分院)

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