□對于不特定多數(shù)人權(quán)益受到侵害的情況,當然可以認定為公共利益受到侵犯,但個人信息保護法中的“眾多”也包含特定多數(shù)人的情況。　

□對于有證據(jù)證明損害數(shù)額的,在公益訴訟中應(yīng)當根據(jù)可以確定的具體損害數(shù)額作為賠償標準。對于有證據(jù)證明財產(chǎn)損害具體數(shù)額的被侵權(quán)人來說,其也可以與法定損害賠償數(shù)額進行比較,選擇對其有利的方式提起個人訴訟。

我國個人信息保護法于2021年11月1日施行,其第70條明確規(guī)定了個人信息保護公益訴訟制度。人民檢察院和其他相關(guān)組織可以對侵犯個人信息權(quán)益的信息處理者提起公益訴訟,有效應(yīng)對個人信息侵權(quán)行為。引入公益訴訟制度保護個人信息,既是為了保障個人信息安全,也是社會治理體系現(xiàn)代化的應(yīng)有之義。但是,個人信息保護法僅對個人信息保護公益訴訟作出了原則性規(guī)定,仍有很多理論和實踐問題需要進一步研究。

“眾多”的內(nèi)涵

公共利益是一個抽象概念,主流學說認為,公共利益是指涉及不特定多數(shù)人的利益。實際上對“不特定多數(shù)人”的概念作出解釋是一項非常困難的任務(wù)。個人信息保護法第70條與消費者權(quán)益保護法第47條規(guī)定保持一致,只有侵害眾多個人權(quán)益的,才能提起公益訴訟。那么,何謂“眾多”?筆者認為,對于不特定多數(shù)人權(quán)益受到侵害的情況,當然可以認為是公共利益受到侵犯,但個人信息保護法中的“眾多”也包含特定多數(shù)人的情況。因個人信息保護法中的個人信息處理者意指處理巨大規(guī)模的個人信息的主體,所以對“眾多”的具體數(shù)量沒有必要實體化。但是,在侵害特定多數(shù)人個人信息權(quán)益情況下,有必要對“眾多”進行細化。在司法解釋作出明確規(guī)定前,可以參考最高人民法院、最高人民檢察院《關(guān)于辦理侵犯公民個人信息刑事案件適用法律若干問題的解釋》第5條的規(guī)定。筆者認為,當非法獲取、出售或者提供住宿信息、通信記錄、健康生理信息、交易信息等可能影響人身、財產(chǎn)安全的公民個人信息涉及人數(shù)達到500人以上,或者侵犯普通公民個人信息所涉及的人員達到5000人以上的,應(yīng)當認為屬于個人信息保護法所規(guī)定的“侵害眾多個人權(quán)益”的情形。

起訴主體順位與資格要求

個人信息保護法第70條明確了提起個人信息保護公益訴訟的適格主體為人民檢察院、法律規(guī)定的消費者組織和由國家網(wǎng)信部門確定的組織。但此條規(guī)定過于原則性和概括性,在司法實踐中需進一步明確。

檢察機關(guān)提起個人信息保護公益訴訟的情形。個人信息保護法將檢察機關(guān)作為公益訴訟起訴主體排列在最前,是否意味著檢察機關(guān)在提起個人信息保護公益訴訟時屬于第一順位?根據(jù)民事訴訟法第58條、“兩高”《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第13條規(guī)定,檢察機關(guān)經(jīng)公告30天后在沒有法定機關(guān)和有關(guān)組織起訴的前提下才可以提起訴訟。訴前程序制度設(shè)計意指檢察機關(guān)在公益訴訟中應(yīng)居于兜底與補充的地位,這也是由司法資源的有限性與保障性所決定的,因此,檢察機關(guān)提起個人信息保護公益訴訟也應(yīng)遵照這一原則。

消費者組織提起個人信息保護公益訴訟的情形。消費者組織提起個人信息保護公益訴訟需滿足兩個要件:其一,根據(jù)消費者權(quán)益保護法第47條規(guī)定,消費者組織限定為中國消費者協(xié)會以及在省、自治區(qū)、直轄市設(shè)立的消費者協(xié)會。其二,受案范圍受到限定。只有當眾多個人由于與消費相關(guān)的原因遭受個人信息被侵犯,省級以上消費者協(xié)會才能提起公益訴訟。

國家網(wǎng)信部門確定的其他組織提起個人信息保護公益訴訟的情形。其他組織參與個人信息保護公益訴訟能充分發(fā)揮社會監(jiān)督和多元主體作用。為了使數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展和個人信息保護兩者之間保持平衡,防止濫訴發(fā)生,確有必要對其他組織的認定標準進行細化。參照環(huán)境保護法第58條規(guī)定,建議對社會組織作如下限定:(1)依法在設(shè)區(qū)的市級以上人民政府民政部門登記。(2)專門從事個人信息保護公益活動連續(xù)二年以上且無違法記錄。只有符合上述前提條件,才可能被國家網(wǎng)信部門確定為有權(quán)起訴的主體。

個人信息侵權(quán)損害賠償必要性及標準

在個人信息保護領(lǐng)域引入公益訴訟必然面臨的問題是:如何通過公益訴訟促進實現(xiàn)行業(yè)自律?在民事公益訴訟中,因損失很難量化,難以提出具體賠償數(shù)額。但是,如果在個人信息保護公益訴訟中不能提出損害賠償,則很難威懾相關(guān)主體,更無法促進行業(yè)自我規(guī)制以實現(xiàn)源頭治理,個人信息保護公益訴訟的社會效果、法律效果就會大打折扣。

個人信息保護公益訴訟中可以提出損害賠償請求。個人信息被侵害后造成的損害分為兩種類型:財產(chǎn)損害和精神損害。其中,精神損害是指個人擔心未來損害發(fā)生而產(chǎn)生的焦慮和不安。有觀點認為,侵犯個人信息權(quán)益所產(chǎn)生的損害達不到民法典第1183條第1款規(guī)定的“嚴重精神損害”的程度,不支持提出精神損害賠償請求。筆者認為,公益訴訟本身就是基于受害人數(shù)眾多,為維護社會公共利益,實現(xiàn)訴源治理而提出的,在某種程度上其嚴重程度自不待言。

構(gòu)建法定損害賠償制度。在國外,有的國家明確規(guī)定消費者訴訟的法定損害賠償額為每位消費者每次事件100美元至750美元或?qū)嶋H損害賠償額,以較高者為準;同時規(guī)定,在評估法定損害賠償金時,法院應(yīng)考慮侵權(quán)行為的性質(zhì)和嚴重性、違規(guī)次數(shù)、侵權(quán)行為的持續(xù)性、侵權(quán)發(fā)生的時間長短、被告是否故意,以及被告的資產(chǎn)、負債和凈值等。在個人信息侵權(quán)案中,證明和量化損害非常困難,私人即使起訴后也很難獲得金錢賠償。通過規(guī)定法定損害賠償,可以免除證明損害的責任以解決這一難題。

在公益訴訟中,由于涉及人員“眾多”,在證明個人財產(chǎn)損害或者精神損害數(shù)額方面將會遇到更大的困難,建議在未來立法時可以借鑒域外經(jīng)驗,建立法定損害賠償制度,以解決證明難題。另外,由于精神損害賠償救濟制度設(shè)立之初的價值目標就具有彌補法律漏洞的作用,功能定位上就蘊含靈活適用以適應(yīng)法律制度革故鼎新需要的功能,使應(yīng)當保護的非物質(zhì)性損害都可以通過精神損害賠償制度得到救濟。具體而言,似無必要細分個人信息造成的損害為財產(chǎn)損害或者精神損害。所以,公益訴訟中的法定損害賠償可以僅規(guī)定損害賠償?shù)臄?shù)額幅度,而不必具體區(qū)分財產(chǎn)損害或者精神損害。

當然,對于有證據(jù)證明損害數(shù)額的,在公益訴訟中應(yīng)當根據(jù)可以確定的具體損害數(shù)額作為賠償標準。對于有證據(jù)證明財產(chǎn)損害具體數(shù)額的被侵權(quán)人來說,其也可以與法定損害賠償數(shù)額進行比較,選擇對其有利的方式提起個人訴訟。

法定損害賠償有一定的數(shù)額幅度,具體數(shù)額的確定要考慮多種因素,其中侵權(quán)人的過錯程度越嚴重,侵權(quán)行為的動機、手段越惡劣,侵害個人信息的數(shù)量越多、隱私性越強,賠償數(shù)額就應(yīng)當越大。最高人民法院《關(guān)于審理利用信息網(wǎng)絡(luò)侵害人身權(quán)益民事糾紛案件適用法律若干問題的規(guī)定》第12條規(guī)定:被侵權(quán)人因人身權(quán)益受侵害造成的財產(chǎn)損失以及侵權(quán)人因此獲得的利益難以確定的,人民法院可以根據(jù)具體案情在50萬元以下的范圍內(nèi)確定賠償數(shù)額,以每條1元為基數(shù)請求被告承擔相應(yīng)賠償。因此,在建立法定損害賠償制度時,建議參考上述司法解釋的規(guī)定,每條個人信息的損害賠償數(shù)額可設(shè)置為1元至50元,作為法定損害賠償?shù)姆确秶?。隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展,再逐漸相應(yīng)改變法定損害賠償?shù)臄?shù)額標準。

構(gòu)建懲罰性賠償制度

囿于填平原則在公益訴訟領(lǐng)域體現(xiàn)的缺陷已經(jīng)愈發(fā)明顯,不足以遏制和預(yù)防個人信息侵權(quán)行為,因此有必要在個人信息保護公益訴訟領(lǐng)域引入懲罰性賠償制度。

確定個人信息保護公益訴訟的懲罰性賠償數(shù)額要考慮兩個因素:首先是明確賠償金額基數(shù)。其次是綜合確定懲罰性賠償倍數(shù)。在個人信息保護公益訴訟領(lǐng)域,懲罰性賠償倍數(shù)宜設(shè)置1至3倍的彈性區(qū)間,并綜合考慮以下因素確定合理倍數(shù):一是侵權(quán)人主觀過錯;二是侵權(quán)人所獲利益;三是侵害的信息是否為個人敏感信息;四是是否造成嚴重危害后果或者惡劣社會影響;五是侵權(quán)人的經(jīng)濟狀況;六是是否采取補救措施;七是考慮被發(fā)現(xiàn)查處的事實與可能發(fā)生的事實的差距程度;等等。

(作者單位:人民檢察雜志社、江蘇省揚州市江都區(qū)人民檢察院。本文為國家檢察官學院2021年度科研基金資助項目《公益訴訟視野下的個人信息保護》的部分成果。課題組其他成員:王旭、郝洪偉、董佳文)

關(guān)鍵詞： 公益訴訟