要點(diǎn)提讀

◎行政公益訴訟公開(kāi)聽(tīng)證需要解決的問(wèn)題可能是明確公益損害事實(shí)、行政機(jī)關(guān)職責(zé)或確定整改方案,或評(píng)估整改成效,當(dāng)來(lái)自各行各業(yè)的聽(tīng)證員在聽(tīng)證中呈現(xiàn)出跨學(xué)科、跨領(lǐng)域的思想碰撞時(shí),將會(huì)引導(dǎo)案件辦理向更多維度、更深層次探索。

◎檢察機(jī)關(guān)在聽(tīng)證中闡述有關(guān)法律法規(guī)、司法解釋、司法政策、指導(dǎo)性案例等,并結(jié)合行政機(jī)關(guān)、相關(guān)主體的陳述和聽(tīng)證員的提問(wèn),在多方互聽(tīng)互證的過(guò)程中,逐漸向案件當(dāng)事人理清事實(shí)、講透法律,同步落實(shí)“誰(shuí)執(zhí)法誰(shuí)普法”的責(zé)任。

2020年以來(lái),全國(guó)檢察機(jī)關(guān)公益訴訟部門全面推開(kāi)公益訴訟檢察聽(tīng)證工作,對(duì)查明案件事實(shí)、督促行政機(jī)關(guān)履職、增強(qiáng)檢察公信力和提升社會(huì)治理效能發(fā)揮了重要作用。但實(shí)踐中,以行政公益訴訟公開(kāi)聽(tīng)證為例,仍存在聽(tīng)證適用范圍不明確、聽(tīng)證能力不足、聽(tīng)證效果彰顯不夠等問(wèn)題。對(duì)此,筆者淺談幾點(diǎn)思考,以期更好發(fā)揮公開(kāi)聽(tīng)證推動(dòng)行政公益訴訟檢察工作健康發(fā)展之效用。

一、行政公益訴訟公開(kāi)聽(tīng)證適用的案件范圍

筆者認(rèn)為,在堅(jiān)持“應(yīng)聽(tīng)盡聽(tīng)”原則的基礎(chǔ)上,宜重點(diǎn)將以下四類行政公益訴訟案件納入公開(kāi)聽(tīng)證范圍。

(一)涉及多部門協(xié)同履職的行政公益訴訟案件

對(duì)于生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、安全生產(chǎn)等領(lǐng)域需要齊抓共管的“老大難”問(wèn)題,容易出現(xiàn)“九龍治水”的監(jiān)管漏洞。在辦理此類涉及多部門職責(zé)、需多部門共同整治的行政公益訴訟案件中,公開(kāi)聽(tīng)證將檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)置于同一平臺(tái)中,與案件無(wú)利害關(guān)系的聽(tīng)證員傾聽(tīng)各自意見(jiàn),幫助厘清各部門職責(zé)邊界,有助于推動(dòng)各司其職、加強(qiáng)協(xié)作、協(xié)同履職。

(二)涉及跨區(qū)域治理的行政公益訴訟案件

受行政區(qū)域執(zhí)法和司法管轄限制,跨區(qū)域環(huán)境治理一直是生態(tài)環(huán)境保護(hù)中面臨的難題,加之違法主體多元、治理主體分散等,導(dǎo)致跨區(qū)域的環(huán)境違法行為長(zhǎng)期得不到及時(shí)有效制止。近年來(lái),檢察機(jī)關(guān)有效運(yùn)用一體化辦案機(jī)制辦理了一批全流域、跨區(qū)域保護(hù)的公益訴訟案件。在辦理此類案件中融入公開(kāi)聽(tīng)證,組織不同地域的多個(gè)監(jiān)管部門與聽(tīng)證員共同會(huì)商,有助于尋求跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)的措施和途徑。

(三)涉及新領(lǐng)域的行政公益訴訟案件

對(duì)于網(wǎng)絡(luò)侵害、公共衛(wèi)生、生物安全等公益訴訟新領(lǐng)域,在“兩益”是否受損和行政機(jī)關(guān)是否充分履職方面,因缺乏標(biāo)準(zhǔn)化的認(rèn)定而難以界定,成為辦理此類案件的堵點(diǎn)。因此,在探索辦理“等”外領(lǐng)域的公益訴訟案件中,選取人大代表、政協(xié)委員、人民監(jiān)督員、律師等社會(huì)公眾人物擔(dān)任聽(tīng)證員,作為獨(dú)立第三方與來(lái)自特定領(lǐng)域、行業(yè)的行政機(jī)關(guān)一起聽(tīng)證,為各方搭建一個(gè)良性互動(dòng)的溝通平臺(tái),能夠有效輔助檢察機(jī)關(guān)判斷某個(gè)新領(lǐng)域案件線索所反映的問(wèn)題是否確屬嚴(yán)重?fù)p害公共利益,是否有必要啟動(dòng)公益訴訟檢察程序。

(四)涉及專業(yè)問(wèn)題的行政公益訴訟案件

隨著公益訴訟案件范圍從傳統(tǒng)領(lǐng)域向“等”外領(lǐng)域的不斷延伸,文物保護(hù)、網(wǎng)絡(luò)侵害、無(wú)障礙環(huán)境建設(shè)等辦案領(lǐng)域中呈現(xiàn)出越來(lái)越多疑難復(fù)雜的專業(yè)性問(wèn)題。在辦理涉及學(xué)科性、專業(yè)性問(wèn)題的行政公益訴訟案件中,充分借助“外腦”智慧,邀請(qǐng)具有專業(yè)知識(shí)的專家、學(xué)者等擔(dān)任聽(tīng)證員,在公益損害事實(shí)、行政機(jī)關(guān)履職認(rèn)定、行政機(jī)關(guān)整改方案的可行性等各方面發(fā)表專業(yè)意見(jiàn),有利于提升檢察公益訴訟的科學(xué)性、精準(zhǔn)性和有效性。

二、行政公益訴訟公開(kāi)聽(tīng)證適用的辦案環(huán)節(jié)

(一)立案后的調(diào)查

調(diào)查核實(shí)是行政公益訴訟辦案中最核心的環(huán)節(jié),最能體現(xiàn)公益訴訟主動(dòng)性的職能新特點(diǎn)?！度嗣駲z察院公益訴訟辦案規(guī)則》(以下簡(jiǎn)稱《辦案規(guī)則》)第71條規(guī)定了行政公益訴訟案件立案后,應(yīng)對(duì)“國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益受到侵害的事實(shí)、行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督管理職責(zé)、行政機(jī)關(guān)不依法履行職責(zé)的行為和行政機(jī)關(guān)不依法履行職責(zé)的行為與國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益受到侵害的關(guān)聯(lián)性”等事項(xiàng)展開(kāi)調(diào)查核實(shí)。同時(shí),《辦案規(guī)則》將公開(kāi)聽(tīng)證明確規(guī)定在第一章的“一般規(guī)定”中。當(dāng)出現(xiàn)公益損害的事實(shí)不清、行政公益訴訟的監(jiān)督對(duì)象難以確定、行政機(jī)關(guān)的監(jiān)管職責(zé)不明或職責(zé)交叉等情形時(shí),通過(guò)聽(tīng)證中的各方陳述、聽(tīng)證員提問(wèn)、評(píng)議等流程,逐漸使司法透明化得以加強(qiáng)、司法能見(jiàn)度得到提升,有利于檢察機(jī)關(guān)查實(shí)有關(guān)監(jiān)管對(duì)象及其法定職責(zé),以及公益是否受到侵害及程度,有效解決法律適用等方面遇到的困難。此外,在檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)就其是否存在違法行使職權(quán)或者不作為、公益受到侵害的后果、整改方案等事項(xiàng)進(jìn)行磋商時(shí),亦可以發(fā)揮公開(kāi)聽(tīng)證溝通、提醒、督促的綜合功能,提高行政機(jī)關(guān)對(duì)行政公益訴訟監(jiān)督的接受度、認(rèn)可度,為接下來(lái)的磋商結(jié)案打下良好基礎(chǔ)。

(二)訴前檢察建議的跟進(jìn)調(diào)查

解決違法行為不必要訴至法庭,這是行政公益訴訟與普通行政訴訟的重要不同之處。在辦理行政公益訴訟案件中,檢察機(jī)關(guān)需樹(shù)立“持續(xù)跟進(jìn)監(jiān)督”的理念,特別是在檢察建議發(fā)出后應(yīng)采取切實(shí)有效的措施督促、推動(dòng)行政機(jī)關(guān)自我糾錯(cuò)、依法行政,使絕大多數(shù)問(wèn)題在訴前環(huán)節(jié)得以解決?！掇k案規(guī)則》第77條已對(duì)“跟進(jìn)調(diào)查”作出明確規(guī)定。因此,遇到行政機(jī)關(guān)有積極主動(dòng)的整改意愿,但由于整改涉及的問(wèn)題較為復(fù)雜、牽扯面廣、矛盾糾紛激烈、社會(huì)關(guān)注度高等導(dǎo)致出現(xiàn)“整改難”的情形時(shí),檢察機(jī)關(guān)可以組織公開(kāi)聽(tīng)證,充分聽(tīng)取行政機(jī)關(guān)整改中存在的客觀困難,促使行政機(jī)關(guān)正確認(rèn)識(shí)其法定職責(zé)從而主動(dòng)及時(shí)依法履職;同時(shí)擴(kuò)大公眾的參與度,通過(guò)對(duì)整改方案的科學(xué)性和可行性進(jìn)行聽(tīng)證,凝聚各方公益保護(hù)合力破解整改難題,實(shí)現(xiàn)以公開(kāi)促公正、贏公信的良好辦案效果。

(三)訴前檢察建議的成效評(píng)估

對(duì)行政公益訴訟訴前檢察建議的成效進(jìn)行評(píng)估后得出的結(jié)論是作出結(jié)案決定或者提起行政公益訴訟,這些終局性的裁定都是封閉的,很難受到外部監(jiān)督。最高檢印發(fā)的《“十四五”時(shí)期檢察工作發(fā)展規(guī)劃》明確提出“探索公益訴訟檢察建議、判決整改落實(shí)情況第三方評(píng)估機(jī)制”。針對(duì)行政機(jī)關(guān)是否全面、充分、依法履職到位,是否將訴前檢察建議監(jiān)督的內(nèi)容全面整改到位,受損的公共利益是否得到及時(shí)有效的保護(hù),運(yùn)用公開(kāi)聽(tīng)證對(duì)訴前檢察建議的整改成效進(jìn)行評(píng)估,對(duì)行政公益訴訟的辦案實(shí)效進(jìn)行綜合評(píng)價(jià),對(duì)行政公益訴訟訴前程序是否符合結(jié)案條件進(jìn)行客觀認(rèn)定,實(shí)現(xiàn)了實(shí)體公正與程序公開(kāi)并重的終極司法目標(biāo)。此外,在對(duì)檢察建議落實(shí)情況開(kāi)展“回頭看”過(guò)程中,公開(kāi)聽(tīng)證也有助于贏得社會(huì)公眾的認(rèn)可。

三、加強(qiáng)行政公益訴訟公開(kāi)聽(tīng)證規(guī)范化建設(shè)的對(duì)策建議

(一)選好聽(tīng)證員

首先,聽(tīng)證員應(yīng)具有廣泛性和專業(yè)性。行政公益訴訟公開(kāi)聽(tīng)證需要解決的問(wèn)題可能是明確公益損害事實(shí)、行政機(jī)關(guān)職責(zé)或確定整改方案,或評(píng)估整改成效,當(dāng)來(lái)自各行各業(yè)的聽(tīng)證員在聽(tīng)證中呈現(xiàn)出跨學(xué)科、跨領(lǐng)域的思想碰撞時(shí),將會(huì)引導(dǎo)案件辦理向更多維度、更深層次探索,亦能為解決聽(tīng)證問(wèn)題提供更加多元的方案。因此,應(yīng)在堅(jiān)持廣泛性的基礎(chǔ)上,有針對(duì)性地選準(zhǔn)聽(tīng)證員。在辦理人大代表特別關(guān)注的案件中,應(yīng)邀請(qǐng)其參加聽(tīng)證;在辦理涉專業(yè)領(lǐng)域的案件中,應(yīng)積極借助專家學(xué)者的學(xué)科優(yōu)勢(shì),對(duì)專門性問(wèn)題作出解釋說(shuō)明,發(fā)表專業(yè)的認(rèn)定意見(jiàn),消除當(dāng)事人的困惑和疑慮。此外,可借鑒人民監(jiān)督員的選任程序,按照專家類及人大代表、政協(xié)委員類和人民監(jiān)督員類等不同類別,逐步建立行政公益訴訟聽(tīng)證員人才庫(kù)。

(二)做實(shí)聽(tīng)證準(zhǔn)備

第一,應(yīng)充分考量行政公益訴訟監(jiān)督行政職權(quán)運(yùn)行的特殊性,重點(diǎn)對(duì)案件的階段性處理意見(jiàn)、涉案各方對(duì)開(kāi)展聽(tīng)證的意見(jiàn)、聽(tīng)證要解決的主要問(wèn)題、辦案效果、風(fēng)險(xiǎn)和聽(tīng)證輿情的評(píng)估等內(nèi)容,開(kāi)展聽(tīng)證前的必要性審查,使聽(tīng)證在啟動(dòng)環(huán)節(jié)就經(jīng)嚴(yán)格審批,避免因事先預(yù)判不足而導(dǎo)致聽(tīng)證進(jìn)程不順利、結(jié)果不理想。第二,聚焦聽(tīng)證的重點(diǎn),科學(xué)制定聽(tīng)證方案,特別注重與聽(tīng)證各方進(jìn)行充分溝通,既要讓各方全面了解案件事實(shí)、有關(guān)證據(jù)及相關(guān)法律規(guī)定,又不能提供傾向性意見(jiàn),要保證聽(tīng)證員獨(dú)立評(píng)議的聽(tīng)證地位。第三,對(duì)涉及跨區(qū)域保護(hù)、涉案行政機(jī)關(guān)眾多等案情重大、復(fù)雜的行政公益訴訟案件,可探索由聽(tīng)證會(huì)主持人召集各方召開(kāi)聽(tīng)證前會(huì)議,提前確認(rèn)各方均無(wú)異議的事實(shí)和證據(jù),集中梳理聽(tīng)證的焦點(diǎn)問(wèn)題,從而提高聽(tīng)證效率。第四,對(duì)于生態(tài)環(huán)境保護(hù)類的行政公益訴訟案件,檢察機(jī)關(guān)在聽(tīng)證會(huì)前可邀請(qǐng)聽(tīng)證員及涉案的行政機(jī)關(guān)實(shí)地查看生態(tài)環(huán)境遭到破壞、損毀及恢復(fù)治理的現(xiàn)場(chǎng),以形成更加直觀的印象。

(三)確保聽(tīng)證質(zhì)量

第一,強(qiáng)化證據(jù)展示。圍繞行政公益訴訟公開(kāi)聽(tīng)證的目的,以“便民利民”為原則,通過(guò)運(yùn)用智慧檢務(wù),采取多媒體示證、無(wú)人機(jī)視頻回放等方式,將調(diào)查獲取的生態(tài)環(huán)境損害、食品藥品侵害等圖片資料、鑒定意見(jiàn)、新領(lǐng)域公益受損的民意輿情研判資料等重要證據(jù),向聽(tīng)證參會(huì)人員充分展示、還原案情。第二,融入法律宣傳。檢察機(jī)關(guān)在聽(tīng)證中闡述有關(guān)法律法規(guī)、司法解釋、司法政策、指導(dǎo)性案例等,并結(jié)合行政機(jī)關(guān)、相關(guān)主體的陳述和聽(tīng)證員的提問(wèn),在多方互聽(tīng)互證的過(guò)程中,逐漸向案件當(dāng)事人理清事實(shí)、講透法律,同步落實(shí)“誰(shuí)執(zhí)法誰(shuí)普法”的責(zé)任。第三,注重矛盾化解。當(dāng)保護(hù)公共利益可能與群眾的正常生活產(chǎn)生沖突時(shí)(如校園周邊售煙點(diǎn)整治與群眾經(jīng)營(yíng)需求的矛盾),公開(kāi)聽(tīng)證作為檢察機(jī)關(guān)與社會(huì)的連接點(diǎn),通過(guò)幫助聯(lián)系法律職業(yè)共同體人員、社會(huì)團(tuán)體、志愿者等共同參與矛盾糾紛化解,全面、綜合解決行政公益訴訟案件背后的社會(huì)治理問(wèn)題。

(四)提升聽(tīng)證效果

首先,有效運(yùn)用直播聽(tīng)證和現(xiàn)場(chǎng)聽(tīng)證各自的優(yōu)勢(shì),因案制宜采取不同的聽(tīng)證方式。對(duì)社會(huì)影響較大、涉眾面較廣的行政公益訴訟案件,進(jìn)行線上同步直播聽(tīng)證可擴(kuò)大聽(tīng)證知曉度、提升檢察監(jiān)督質(zhì)效。對(duì)群眾反映強(qiáng)烈的生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域和社會(huì)高度關(guān)注的文物、紅色文化資源保護(hù)領(lǐng)域的行政公益訴訟案件,經(jīng)檢察長(zhǎng)批準(zhǔn)后,可以在修復(fù)治理地、文物和紅色資源所在地等地點(diǎn)舉行公開(kāi)聽(tīng)證,并與警示教育、黨史教育、法治教育等相結(jié)合,以鮮活的公益訴訟案例強(qiáng)化公眾的公益保護(hù)意識(shí)。其次,公開(kāi)聽(tīng)證的根本目的在于“結(jié)”,要繼續(xù)做好聽(tīng)證的“后半篇文章”。聽(tīng)證后,對(duì)于檢察機(jī)關(guān)是否啟動(dòng)公益監(jiān)督程序、行政機(jī)關(guān)的整改方案是否付諸執(zhí)行、受損的公益是否得到有效維護(hù)等案件處理結(jié)果,要持續(xù)跟進(jìn)監(jiān)督,堅(jiān)持跟蹤問(wèn)效,及時(shí)向聽(tīng)證員反饋,并延伸檢察職能,開(kāi)展好有關(guān)矛盾糾紛化解和社會(huì)治理工作。

(作者單位分別為貴州省人民檢察院、貴州省安順市人民檢察院)

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