支持起訴制度是對弱勢群體等予以依法保護的法律制度,是人文主義精神在法律上的體現(xiàn)。近年來,檢察機關(guān)民事支持起訴工作得到了很大的發(fā)展,成為檢察機關(guān)保護特殊主體合法權(quán)益的重要方式。但是在實踐中,檢察機關(guān)民事支持起訴尚有不少問題需要進一步研究和完善。

從理論和實踐來看,檢察機關(guān)民事支持起訴存在如下問題:

一是對檢察機關(guān)民事支持起訴的合理性、必要性存在不同認識。有理論研究認為,檢察機關(guān)支持起訴與處分原則相抵觸,幫助當事人挑起民事訴訟;檢察機關(guān)運用公權(quán)力支持起訴,會導致民事訴訟中雙方當事人之間的不平等;檢察機關(guān)支持起訴影響法官審判獨立等。這些理論上的不同認識在一定程度上阻礙了檢察機關(guān)民事支持起訴的實踐與發(fā)展。

二是對檢察機關(guān)支持起訴的法理依據(jù),法律地位,支持起訴的范圍、對象,支持起訴的程序等等,無論是在系統(tǒng)性還是研究的廣度和深度方面而言,都鮮有不足。理論研究的落后與實踐的蓬勃發(fā)展形成了反差,理論研究滿足不了實踐發(fā)展的需要。

三是檢察機關(guān)民事支持起訴法律規(guī)范的缺位。民事訴訟法對檢察機關(guān)支持起訴沒有作出具體可操作的規(guī)定。雖然檢察機關(guān)制定了一些規(guī)范性文件,但效力層級不足,只能對檢察機關(guān)自身的辦案起到一定的規(guī)范作用。而在審判程序規(guī)范上,支持起訴制度基本上處于空白狀態(tài),實踐中也是各行其是,做法不一。

如何完善檢察機關(guān)民事支持起訴制度?筆者建議,可以從以下三個方面下功夫。

第一,明確檢察機關(guān)民事支持起訴的法律地位。檢察機關(guān)在支持起訴案件中,既不是原告,也不是訴訟輔助人,而是具有獨立身份的訴訟參與人。弱勢群體保護事關(guān)社會公平正義的最終實現(xiàn),是社會公共利益的體現(xiàn)。支持起訴是檢察機關(guān)作為公共利益維護者的重要職責,也是檢察機關(guān)實現(xiàn)民法典對特殊主體權(quán)益保護的重要途徑。檢察機關(guān)在支持起訴案件中與訴訟標的之間是一種抽象的、間接的利益關(guān)系,是基于維護社會公共利益的職責而產(chǎn)生的。因此,檢察機關(guān)在訴訟中的地位既不屬于有直接利害關(guān)系的案件當事人,也不同于沒有利害關(guān)系的訴訟輔助人,是現(xiàn)有的訴訟參與人無法涵蓋的。筆者認為,應(yīng)通過立法的形式明確檢察機關(guān)支持起訴人的法律地位。

第二,明確檢察機關(guān)民事支持起訴的范圍。實踐中,支持起訴案件不僅包括侵權(quán)類民事案件,也包括因合同糾紛引起的民事案件。民事訴訟法第15條規(guī)定支持受損害的單位或者個人向法院起訴。從詞義上“受損害的單位或者個人”與侵權(quán)案件中“受害人”并不能等同,“受損害的單位或者個人”強調(diào)的是受損害的結(jié)果,而“受害人”特指侵權(quán)行為的對象?！笆軗p害的單位或者個人”不僅包括因侵權(quán)行為而受損害,也包括因違約行為受損害,如農(nóng)民工被欠薪就是基于勞動合同關(guān)系的違約行為引起的。而且在侵權(quán)責任與違約責任競合的案件中,如果選擇侵權(quán)可以支持起訴,選擇違約則不能支持起訴,顯然也不符合法理。

支持起訴的對象是弱勢群體。對于弱勢群體的范圍,目前尚無權(quán)威的表述,一般分為生理性弱勢群體和社會性弱勢群體。筆者認為,雖然難以對弱勢群體作出科學的定義,但是根據(jù)民法典的相關(guān)規(guī)定和司法實踐,可以劃定弱勢群體的范圍,即未成年人、老年人、殘疾人、婦女、農(nóng)民工、普通消費者等特殊主體中具備經(jīng)濟實力較低、文化程度不高、法律意識不足等特征的人員。

支持起訴的前提條件是弱勢群體有提起民事訴訟的意愿,但因客觀原因無力維護自身合法權(quán)益、需要支持起訴的。民事訴訟實行私權(quán)自治原則,當事人有權(quán)支配自己的實體權(quán)利和訴訟權(quán)利,是否起訴應(yīng)由當事人自主決定,檢察機關(guān)不得以支持起訴予以任何干涉。因而支持起訴的案件要求當事人有起訴意愿,不能在當事人沒有起訴意愿時作出支持起訴的意思表示,從而影響當事人起訴的決定。同時,支持起訴應(yīng)當是因客觀原因無力維護合法權(quán)益的。民事訴訟中當事人地位平等,原被告雙方因地位平等達成訴訟平衡,檢察機關(guān)不應(yīng)輕易打破這種平衡狀態(tài)。但是弱勢群體等特殊主體由于經(jīng)濟困難、訴訟能力不足、外界壓力等客觀上的原因,無力保護自己的合法權(quán)益,在訴訟中處于弱勢一方,這才需要檢察機關(guān)支持起訴以形成事實上的平等,恢復平衡狀態(tài)。

第三,規(guī)范檢察機關(guān)民事支持起訴的程序。檢察機關(guān)支持起訴的程序分為三個階段,受理、審查作出支持起訴決定、出庭支持起訴。

關(guān)于受理階段。檢察機關(guān)首先應(yīng)審查是否屬于檢察機關(guān)支持起訴的案件范圍,即是否屬于弱勢群體權(quán)益保護的案件。其次需審查其是否屬于支持起訴的對象,即案件是否屬于當事人因客觀原因無力維護合法權(quán)益。如果當事人自身具備足夠的訴訟能力,或者主觀上怠于維護自身權(quán)益,檢察機關(guān)不應(yīng)再支持起訴,以免形成新的訴訟不平等。最后檢察機關(guān)還應(yīng)審查當事人是否有起訴的意愿。

關(guān)于審查作出支持起訴決定階段。對于支持起訴案件檢察機關(guān)可以開展必要的調(diào)查核實。調(diào)查核實是檢察機關(guān)履行職責的必要保障,沒有調(diào)查核實,檢察機關(guān)就無法判斷是否屬于支持起訴的案件。對于檢察機關(guān)收集的證據(jù),是否應(yīng)交付被支持方當事人出示問題。筆者認為,檢察機關(guān)支持起訴調(diào)查核實的材料不應(yīng)交給當事人。檢察機關(guān)只能向當事人提供有關(guān)證據(jù)材料的線索、收集證據(jù)材料的建議等,協(xié)助當事人調(diào)查,而不是取代當事人調(diào)查。一方面這是當事人處分原則的體現(xiàn),另一方面也是訴訟平衡的要求,支持起訴對當事人的起訴起支持作用而不是決定作用。如果檢察機關(guān)將收集的證據(jù)直接交給當事人,將直接導致公權(quán)力與另一方私權(quán)的對抗,形成新的不平等。

檢察機關(guān)支持起訴調(diào)查核實獲取的材料的法律效力問題。檢察機關(guān)支持起訴調(diào)查核實獲取的材料不具有證據(jù)效力,檢察機關(guān)不同于訴訟當事人,沒有舉證的權(quán)利和義務(wù),因此調(diào)查核實獲取的材料不具有證據(jù)效力。

檢察機關(guān)審查后根據(jù)案件具體情況決定是否支持起訴,支持起訴決定的作出應(yīng)當在當事人起訴之后,并征求被支持當事人的意見,如果被支持當事人拒絕,檢察機關(guān)應(yīng)當尊重當事人意愿,不再支持起訴。如果被支持當事人接受支持起訴,檢察機關(guān)應(yīng)當制作支持起訴意見書提交給法院。

關(guān)于檢察機關(guān)出庭支持起訴。實踐中爭議較大的是檢察機關(guān)能否出庭支持起訴以及如何出庭支持起訴,其中不乏有反對的觀點。筆者認為,檢察機關(guān)出庭支持起訴并發(fā)表支持起訴意見,是履行支持起訴職能的必要保障。很難想象僅憑一份事先擬就的支持起訴意見書,而不顧庭審的實際情況,就能實現(xiàn)支持起訴的目的。關(guān)鍵在于出庭支持起訴的方式與維護庭審的獨立性、當事人主體地位的平衡。因此檢察機關(guān)支持起訴不應(yīng)當與當事人進行辯論、代替一方當事人進行訴訟,而是從支持起訴者的立場獨立發(fā)表對辯論、舉證、質(zhì)證的支持意見,對當事人不具有約束力,僅屬于向法庭提交參考意見。

(作者單位:浙江省臺州市人民檢察院)

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