當前,民事檢察監(jiān)督領域存在“倒三角”現(xiàn)象,即基層檢察院缺乏民事檢察監(jiān)督案件,層級越往上,案件量越多,但是檢察官數(shù)量并沒有因此向上遞增,由此出現(xiàn)了比較嚴重的倒掛和不均衡問題。

民事檢察“倒三角”現(xiàn)象的形成,存在多方面原因。

其一,由民事檢察工作的客觀規(guī)律所決定。民事檢察業(yè)務的核心是生效裁判監(jiān)督,其監(jiān)督對象是生效裁判。我國實行兩審終審制,只有少數(shù)案件適用一審終審制。要進入民事檢察監(jiān)督程序,絕大多數(shù)案件要求經過再審程序。經過二審和再審程序,生效裁判就必然是在市、州中級法院以上所作出。而對于生效裁判監(jiān)督,法律規(guī)定是由上級檢察院和同級檢察院進行監(jiān)督,那么大多數(shù)生效裁判監(jiān)督案件要由市、州及以上檢察院進行管轄,客觀決定了民事檢察“倒三角”現(xiàn)象必將隨著案件量的增長而愈演愈烈。

其二,復查制度的寬泛運用進一步加重了民事檢察“倒三角”現(xiàn)象。復查案件有向上走的特點,由上級檢察院對下級檢察院的決定進行復查。實踐中復查糾正率不足5%,寬泛運用復查制度進一步加重了民事檢察“倒三角”現(xiàn)象。

其三,上級檢察院辦案力量不足。民事檢察長期以來就是檢察監(jiān)督的弱項和短板,相應的人員配置部分存在不能滿足案件辦理需要的問題。檢察官法突出基層導向,規(guī)定新入額檢察官一般到基層檢察院任職。但檢察官法沒有充分考慮到民事檢察案件量、案件復雜性向上走的特殊性,新入額民事檢察官到基層檢察院任職,會加劇民事檢察“倒三角”現(xiàn)象。

其四,民事檢察一體化辦案機制存在客觀困難和運行障礙。為緩解民事檢察“倒三角”現(xiàn)象,民事檢察一體化辦案機制不失為一種相對有效的解決辦法,但其存在客觀困難和運行障礙。在個別情況下,由于民事檢察隊伍本身人數(shù)較少,可能導致回避制度無法執(zhí)行。同時,這只是一種臨時性的人事調整措施,不可避免地受限于有關部門的政策要求和本人意愿而發(fā)生變化,面臨較高操作風險。

糾正法院受理、審判、執(zhí)行環(huán)節(jié)實體、程序錯誤是民事檢察監(jiān)督的核心價值。民事檢察監(jiān)督程序是當事人在民事訴訟法規(guī)定的所有司法環(huán)節(jié)中,所能尋求的最后一個司法救濟手段,對于一些確有錯誤案件的當事人而言,意義十分重大,民事檢察監(jiān)督工作應當更為慎重。但由于民事檢察“倒三角”現(xiàn)象的存在,民事檢察官并沒有充分的時間精力以更加從容、更加細致的方式去查漏補缺,民事檢察監(jiān)督的精細優(yōu)勢無法充分發(fā)揮,這不利于案件公正處理,也不利于民事檢察官提升監(jiān)督水平和能力。因此,破解民事檢察“倒三角”現(xiàn)象確有必要。筆者就此提出以下幾點建議:

第一,建議推動民事檢察環(huán)節(jié)的案件繁簡分流。為了化解審判機關面臨的“案多人少”矛盾,提高審判工作效率,法院系統(tǒng)推動在北京、上海、江蘇等15個省(區(qū)、市),開展民事訴訟程序繁簡分流改革試點。在檢察系統(tǒng)司法實踐中,同樣,檢察官面對的各個民事檢察監(jiān)督案件復雜度、難度是各不相同的。但不論是簡單案件還是復雜案件,其法律程序是一樣的,并且復雜案件數(shù)量遠低于簡單案件數(shù)量。簡單案件雖案情、法律關系相對簡單,但法律程序并不會因此簡化,大量簡單案件同樣需要適用完整的法律程序,這大大占用了檢察官的辦案時間和精力。相應地,沒有充足的時間精力,耐心細致去分析、研究復雜案件,可能客觀上導致復雜案件辦理質量降低,同時具有廣泛推廣經驗價值的復雜案件難以被研究透徹。因此,有必要探索民事檢察監(jiān)督案件的繁簡分流,考慮對簡單案件進行程序簡化。比如簡單案件無需詢問申請人和其他當事人或舉報人等有關主體,可徑行采取文書監(jiān)督模式。民事檢察環(huán)節(jié)的簡單案件怎么判斷?檢察監(jiān)督作為審判行為的后續(xù)監(jiān)督手段,可以采取“跟隨制”,審判環(huán)節(jié)采取簡易案件辦理程序的,原則上檢察環(huán)節(jié)可采取簡易案件辦理程序;但在當事人申請監(jiān)督理由存在法院適用簡易案件辦理程序錯誤的情況下,檢察環(huán)節(jié)不宜采取簡易案件辦理程序。

第二,建議充分考慮民事檢察條線對初任檢察官任職的特殊需求。民事檢察“倒三角”現(xiàn)象客觀存在,并在制度層面上有其邏輯必然。司法體制改革之后,檢察辦案的核心是檢察官,并且檢察官對其所辦案件終身負責。與之不相適應的是,現(xiàn)行有效的檢察官法第17條對于初任檢察官規(guī)定,一般到基層檢察院任職,并且基層院檢察官向上遴選設置許多限制條件。對于檢察機關公訴、偵查監(jiān)督、執(zhí)行監(jiān)督、公益訴訟、職務犯罪檢察等業(yè)務條線而言,確實辦案量的“大頭”在基層檢察院。但是民事檢察條線的大量案件卻在市、州及以上院。檢察官法這樣“一刀切”,讓所有條線的初任檢察官一般到基層院任職,可能加劇民事檢察條線案件量與檢察官數(shù)量錯配,加劇民事檢察“倒三角”現(xiàn)象,可能影響民事檢察事業(yè)健康發(fā)展。再者,如果民事檢察條線初任檢察官均到基層院任職,在基層院案件數(shù)量不足的情況下,可能出現(xiàn)民事檢察條線檢察官被大量協(xié)調到其他業(yè)務條線的情況,可能導致民事檢察條線人員流出更加明顯。有觀點認為,這個問題可以用民事檢察一體化機制化解,上級院抽調、借調下級院檢察官到上級院辦案。但是如前所述,這種抽調、借調方式并非常態(tài)人事管理關系,且不論在操作層面是否可能受到檢察官所在院、有關部門的限制,在以檢察官為核心的辦案體系中,非常態(tài)人事管理關系不利于調動抽調、借調檢察官的工作積極性,可能也并不完全符合辦案規(guī)范化與辦案程序合法的要求。因此,確有必要對檢察官法關于新入額檢察官一般到基層檢察院任職的規(guī)定進行配套規(guī)定,充分考慮民事檢察業(yè)務條線的特殊性,增強上級院辦案力量,推動形成與業(yè)務工作量相適應的民事檢察官數(shù)量縱向分配格局。

第三,建議嚴格把握復查制度。新修訂的民事訴訟監(jiān)督規(guī)則明確規(guī)定了復查制度。復查制度客觀上有助于盡最大可能糾正司法不公,但復查制度采用與民事訴訟監(jiān)督案件相同的法律程序,付出相當?shù)臅r間精力,卻收效甚微,實踐中糾正率不足5%。對于下級院已經審查終結的案件,再按照相同程序進行一次審查,僅有極少數(shù)案件作出復查改變決定,最終得到改判的更加稀少。付出與回報嚴重不成正比,給一線民事檢察人員帶去不必要的負擔,造成司法資源的浪費。因此,建議嚴格按照新修訂的民事訴訟監(jiān)督規(guī)則關于申請時效、復查情形等的限定條件進行把握,避免寬泛啟動復查程序。

第四,建議推動民事檢察精準監(jiān)督、類案監(jiān)督。精準監(jiān)督與粗放監(jiān)督相對,粗放監(jiān)督就案論案,不注重發(fā)現(xiàn)案件背后的監(jiān)督重點、制度漏洞、對人監(jiān)督情形,以完成案件辦理、走完民事檢察監(jiān)督程序為主;精準監(jiān)督講求監(jiān)督質量,以維護當事人合法權益、維護司法權威、維護公平正義為導向,注重發(fā)現(xiàn)案件背后的深層次問題。類案監(jiān)督與個案監(jiān)督相對,個案監(jiān)督片面追求案件辦理數(shù)量,辦理案件多而粗淺,甚至將一個案件拆分成多個案件進行辦理,監(jiān)督效果彰顯不足,損害檢察監(jiān)督權威;類案監(jiān)督針對一個法院或一個法官辦案中普遍存在的某方面問題進行集中監(jiān)督,減少與審判機關之間的對抗,類案監(jiān)督是實現(xiàn)精準監(jiān)督的重要方式。但在類案監(jiān)督中,要防止出現(xiàn)以一般性工作建議替代高質量監(jiān)督,要增強跟進監(jiān)督力量,防止出現(xiàn)檢察建議年年發(fā)、訴訟頑疾年年有的情況。要推動精準監(jiān)督、類案監(jiān)督,就要發(fā)揮好考核的“指揮棒”作用,摒棄傳統(tǒng)唯辦案數(shù)量的考核導向,增加類案監(jiān)督、精準監(jiān)督在考核分數(shù)中的權重,突出監(jiān)督質量、監(jiān)督效果導向,以適應新時代民事檢察工作需要。

(作者單位:青海省人民檢察院)

關鍵詞： 民事 現(xiàn)象