當(dāng)前,民事檢察監(jiān)督領(lǐng)域存在“倒三角”現(xiàn)象,即基層檢察院缺乏民事檢察監(jiān)督案件,層級(jí)越往上,案件量越多,但是檢察官數(shù)量并沒有因此向上遞增,由此出現(xiàn)了比較嚴(yán)重的倒掛和不均衡問題。

民事檢察“倒三角”現(xiàn)象的形成,存在多方面原因。

其一,由民事檢察工作的客觀規(guī)律所決定。民事檢察業(yè)務(wù)的核心是生效裁判監(jiān)督,其監(jiān)督對(duì)象是生效裁判。我國實(shí)行兩審終審制,只有少數(shù)案件適用一審終審制。要進(jìn)入民事檢察監(jiān)督程序,絕大多數(shù)案件要求經(jīng)過再審程序。經(jīng)過二審和再審程序,生效裁判就必然是在市、州中級(jí)法院以上所作出。而對(duì)于生效裁判監(jiān)督,法律規(guī)定是由上級(jí)檢察院和同級(jí)檢察院進(jìn)行監(jiān)督,那么大多數(shù)生效裁判監(jiān)督案件要由市、州及以上檢察院進(jìn)行管轄,客觀決定了民事檢察“倒三角”現(xiàn)象必將隨著案件量的增長而愈演愈烈。

其二,復(fù)查制度的寬泛運(yùn)用進(jìn)一步加重了民事檢察“倒三角”現(xiàn)象。復(fù)查案件有向上走的特點(diǎn),由上級(jí)檢察院對(duì)下級(jí)檢察院的決定進(jìn)行復(fù)查。實(shí)踐中復(fù)查糾正率不足5%,寬泛運(yùn)用復(fù)查制度進(jìn)一步加重了民事檢察“倒三角”現(xiàn)象。

其三,上級(jí)檢察院辦案力量不足。民事檢察長期以來就是檢察監(jiān)督的弱項(xiàng)和短板,相應(yīng)的人員配置部分存在不能滿足案件辦理需要的問題。檢察官法突出基層導(dǎo)向,規(guī)定新入額檢察官一般到基層檢察院任職。但檢察官法沒有充分考慮到民事檢察案件量、案件復(fù)雜性向上走的特殊性,新入額民事檢察官到基層檢察院任職,會(huì)加劇民事檢察“倒三角”現(xiàn)象。

其四,民事檢察一體化辦案機(jī)制存在客觀困難和運(yùn)行障礙。為緩解民事檢察“倒三角”現(xiàn)象,民事檢察一體化辦案機(jī)制不失為一種相對(duì)有效的解決辦法,但其存在客觀困難和運(yùn)行障礙。在個(gè)別情況下,由于民事檢察隊(duì)伍本身人數(shù)較少,可能導(dǎo)致回避制度無法執(zhí)行。同時(shí),這只是一種臨時(shí)性的人事調(diào)整措施,不可避免地受限于有關(guān)部門的政策要求和本人意愿而發(fā)生變化,面臨較高操作風(fēng)險(xiǎn)。

糾正法院受理、審判、執(zhí)行環(huán)節(jié)實(shí)體、程序錯(cuò)誤是民事檢察監(jiān)督的核心價(jià)值。民事檢察監(jiān)督程序是當(dāng)事人在民事訴訟法規(guī)定的所有司法環(huán)節(jié)中,所能尋求的最后一個(gè)司法救濟(jì)手段,對(duì)于一些確有錯(cuò)誤案件的當(dāng)事人而言,意義十分重大,民事檢察監(jiān)督工作應(yīng)當(dāng)更為慎重。但由于民事檢察“倒三角”現(xiàn)象的存在,民事檢察官并沒有充分的時(shí)間精力以更加從容、更加細(xì)致的方式去查漏補(bǔ)缺,民事檢察監(jiān)督的精細(xì)優(yōu)勢無法充分發(fā)揮,這不利于案件公正處理,也不利于民事檢察官提升監(jiān)督水平和能力。因此,破解民事檢察“倒三角”現(xiàn)象確有必要。筆者就此提出以下幾點(diǎn)建議:

第一,建議推動(dòng)民事檢察環(huán)節(jié)的案件繁簡分流。為了化解審判機(jī)關(guān)面臨的“案多人少”矛盾,提高審判工作效率,法院系統(tǒng)推動(dòng)在北京、上海、江蘇等15個(gè)省(區(qū)、市),開展民事訴訟程序繁簡分流改革試點(diǎn)。在檢察系統(tǒng)司法實(shí)踐中,同樣,檢察官面對(duì)的各個(gè)民事檢察監(jiān)督案件復(fù)雜度、難度是各不相同的。但不論是簡單案件還是復(fù)雜案件,其法律程序是一樣的,并且復(fù)雜案件數(shù)量遠(yuǎn)低于簡單案件數(shù)量。簡單案件雖案情、法律關(guān)系相對(duì)簡單,但法律程序并不會(huì)因此簡化,大量簡單案件同樣需要適用完整的法律程序,這大大占用了檢察官的辦案時(shí)間和精力。相應(yīng)地,沒有充足的時(shí)間精力,耐心細(xì)致去分析、研究復(fù)雜案件,可能客觀上導(dǎo)致復(fù)雜案件辦理質(zhì)量降低,同時(shí)具有廣泛推廣經(jīng)驗(yàn)價(jià)值的復(fù)雜案件難以被研究透徹。因此,有必要探索民事檢察監(jiān)督案件的繁簡分流,考慮對(duì)簡單案件進(jìn)行程序簡化。比如簡單案件無需詢問申請(qǐng)人和其他當(dāng)事人或舉報(bào)人等有關(guān)主體,可徑行采取文書監(jiān)督模式。民事檢察環(huán)節(jié)的簡單案件怎么判斷?檢察監(jiān)督作為審判行為的后續(xù)監(jiān)督手段,可以采取“跟隨制”,審判環(huán)節(jié)采取簡易案件辦理程序的,原則上檢察環(huán)節(jié)可采取簡易案件辦理程序;但在當(dāng)事人申請(qǐng)監(jiān)督理由存在法院適用簡易案件辦理程序錯(cuò)誤的情況下,檢察環(huán)節(jié)不宜采取簡易案件辦理程序。

第二,建議充分考慮民事檢察條線對(duì)初任檢察官任職的特殊需求。民事檢察“倒三角”現(xiàn)象客觀存在,并在制度層面上有其邏輯必然。司法體制改革之后,檢察辦案的核心是檢察官,并且檢察官對(duì)其所辦案件終身負(fù)責(zé)。與之不相適應(yīng)的是,現(xiàn)行有效的檢察官法第17條對(duì)于初任檢察官規(guī)定,一般到基層檢察院任職,并且基層院檢察官向上遴選設(shè)置許多限制條件。對(duì)于檢察機(jī)關(guān)公訴、偵查監(jiān)督、執(zhí)行監(jiān)督、公益訴訟、職務(wù)犯罪檢察等業(yè)務(wù)條線而言,確實(shí)辦案量的“大頭”在基層檢察院。但是民事檢察條線的大量案件卻在市、州及以上院。檢察官法這樣“一刀切”,讓所有條線的初任檢察官一般到基層院任職,可能加劇民事檢察條線案件量與檢察官數(shù)量錯(cuò)配,加劇民事檢察“倒三角”現(xiàn)象,可能影響民事檢察事業(yè)健康發(fā)展。再者,如果民事檢察條線初任檢察官均到基層院任職,在基層院案件數(shù)量不足的情況下,可能出現(xiàn)民事檢察條線檢察官被大量協(xié)調(diào)到其他業(yè)務(wù)條線的情況,可能導(dǎo)致民事檢察條線人員流出更加明顯。有觀點(diǎn)認(rèn)為,這個(gè)問題可以用民事檢察一體化機(jī)制化解,上級(jí)院抽調(diào)、借調(diào)下級(jí)院檢察官到上級(jí)院辦案。但是如前所述,這種抽調(diào)、借調(diào)方式并非常態(tài)人事管理關(guān)系,且不論在操作層面是否可能受到檢察官所在院、有關(guān)部門的限制,在以檢察官為核心的辦案體系中,非常態(tài)人事管理關(guān)系不利于調(diào)動(dòng)抽調(diào)、借調(diào)檢察官的工作積極性,可能也并不完全符合辦案規(guī)范化與辦案程序合法的要求。因此,確有必要對(duì)檢察官法關(guān)于新入額檢察官一般到基層檢察院任職的規(guī)定進(jìn)行配套規(guī)定,充分考慮民事檢察業(yè)務(wù)條線的特殊性,增強(qiáng)上級(jí)院辦案力量,推動(dòng)形成與業(yè)務(wù)工作量相適應(yīng)的民事檢察官數(shù)量縱向分配格局。

第三,建議嚴(yán)格把握復(fù)查制度。新修訂的民事訴訟監(jiān)督規(guī)則明確規(guī)定了復(fù)查制度。復(fù)查制度客觀上有助于盡最大可能糾正司法不公,但復(fù)查制度采用與民事訴訟監(jiān)督案件相同的法律程序,付出相當(dāng)?shù)臅r(shí)間精力,卻收效甚微,實(shí)踐中糾正率不足5%。對(duì)于下級(jí)院已經(jīng)審查終結(jié)的案件,再按照相同程序進(jìn)行一次審查,僅有極少數(shù)案件作出復(fù)查改變決定,最終得到改判的更加稀少。付出與回報(bào)嚴(yán)重不成正比,給一線民事檢察人員帶去不必要的負(fù)擔(dān),造成司法資源的浪費(fèi)。因此,建議嚴(yán)格按照新修訂的民事訴訟監(jiān)督規(guī)則關(guān)于申請(qǐng)時(shí)效、復(fù)查情形等的限定條件進(jìn)行把握,避免寬泛啟動(dòng)復(fù)查程序。

第四,建議推動(dòng)民事檢察精準(zhǔn)監(jiān)督、類案監(jiān)督。精準(zhǔn)監(jiān)督與粗放監(jiān)督相對(duì),粗放監(jiān)督就案論案,不注重發(fā)現(xiàn)案件背后的監(jiān)督重點(diǎn)、制度漏洞、對(duì)人監(jiān)督情形,以完成案件辦理、走完民事檢察監(jiān)督程序?yàn)橹?精準(zhǔn)監(jiān)督講求監(jiān)督質(zhì)量,以維護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益、維護(hù)司法權(quán)威、維護(hù)公平正義為導(dǎo)向,注重發(fā)現(xiàn)案件背后的深層次問題。類案監(jiān)督與個(gè)案監(jiān)督相對(duì),個(gè)案監(jiān)督片面追求案件辦理數(shù)量,辦理案件多而粗淺,甚至將一個(gè)案件拆分成多個(gè)案件進(jìn)行辦理,監(jiān)督效果彰顯不足,損害檢察監(jiān)督權(quán)威;類案監(jiān)督針對(duì)一個(gè)法院或一個(gè)法官辦案中普遍存在的某方面問題進(jìn)行集中監(jiān)督,減少與審判機(jī)關(guān)之間的對(duì)抗,類案監(jiān)督是實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)監(jiān)督的重要方式。但在類案監(jiān)督中,要防止出現(xiàn)以一般性工作建議替代高質(zhì)量監(jiān)督,要增強(qiáng)跟進(jìn)監(jiān)督力量,防止出現(xiàn)檢察建議年年發(fā)、訴訟頑疾年年有的情況。要推動(dòng)精準(zhǔn)監(jiān)督、類案監(jiān)督,就要發(fā)揮好考核的“指揮棒”作用,摒棄傳統(tǒng)唯辦案數(shù)量的考核導(dǎo)向,增加類案監(jiān)督、精準(zhǔn)監(jiān)督在考核分?jǐn)?shù)中的權(quán)重,突出監(jiān)督質(zhì)量、監(jiān)督效果導(dǎo)向,以適應(yīng)新時(shí)代民事檢察工作需要。

(作者單位:青海省人民檢察院)

關(guān)鍵詞： 民事 現(xiàn)象